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试析中国法治化困难与对策

南京财经大学法学系 徐升权


内容提要：法治是一种“法律至上”、“法律主治”的社会状态。伴随着改革开放，中国开始
了法治化的进程。法律法规的不断健全、公民权利开始愈来愈多的受到关注、执法队伍执法能
力的不断提高等都是法治化建设的成果。但是中国法治化仍然困难重重，进一步建立完备的法
律体系、完善相关理论，培养全民的崇高的法律意识，加强国家整体建设是克服法治化遇到的
困难的必要选择。
关键字： 法治 中国法治化 法律制度 法律意识 　　
一. 对法治的理解
法治最早出现于古希腊学者亚里士多德（公元前384——322）的《政治学》一书：“法治应包
含两个重要意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定的良好
的法律。”在这里，亚里士多德强调实现法治的标志是服从法律，而法律也是正义的法律。否
则，即使有法律的统治，也非实质意义上的法治。从这个原始的法治概念出发来给法治寻求定
义则可得：法治是指存在于法律是正义的前提下的一种“法律至上”、“法律主治”的社会状
态。
为更好的理解法治，有必要明确法治、法制及人治的关系。
１. 法制与法治
法制有广义和狭义两种理解。广义的法制与法治同义，指的是法律成为社会制度的重要组成部
分，发挥着管理人们日常生活的作用，而且人们自愿接受法律约束的社会状态。不过，广义的
理解随着法治一词的盛行已很少被使用。人们现在讲法制更主要是狭义层面的理解，即完整的
法律规范体系，健全的法律运作机制以及相关的保障制度。本文中的法制也是狭义的理解。
在亚里士多德对法治的论述中，就认为法治的前提基础条件是“良法”。因此，完整的法律体
系，规范的法律运作机制是法治的前提保障，能够促进法治的实现。实现法制是法治的前提。
在我国，一直强调中国法治化的首要任务是建设健全的社会主义法制。
２. 人治与法治
人治与法治问题，中国儒法两家争论了2000多年，但给人治、法治下定义则是在近代。1907年
，梁启超讲“圣人之治出于己，圣法之治出于理”，于是开始有人把“圣人之治”概括为人治
，把“圣法之治”概括为法治。
人治状态下，治国的主体是个别的人，法律要受最高掌权者的控制。人治的成功是指君明臣贤
民顺的社会治理状态；法治强调治国的主体是法律，任何人都在法律之下，应当遵守法律。
不过，无论人治还是法治，都不可能脱离人。在法治的状态下，也并非排斥人的作用，要充分
尊重人的作用。正义的法律需要人来制定与执行。
综合对法治的认识，我们再来理解“中国法治化”。中国法治化首先指的是依法治国方略的落
实过程，是指建立社会服从法律的秩序的过程；其次，就是指实现了社会主义民主、法律至上
、法律主治的社会状态。
二. 法治的作用
法治国是近现代西方国家的一致选择，如今已成为全球的选择。法治能繁荣国家的政治、经济
、思想文化；法治能创造安宁有序的社会秩序。我国进行法治化进行，是适应世界发展的需要
，也是社会主义全面现代化的必然要求。
１. 法治能保证党的领导，促成党领导实施的民主政治，实现国家的长治久安
苏联走与法治相背的道路，结果发生了苏东巨变。曾经，我们也放弃过民主，践踏过法律，结
果是带来国家十多年的贫穷与落后，几乎党亡国灭。改革开放以来，我们不断发挥法律的作用
，确立“依法治国”为治国方略，民主政治建设取得重大进展，国家政权获得了从未有过的巩
固。
２. 法治能充分发展人的自由，还能保证社会道德的长存与发展
人权问题是世界共同关注的问题。发展个人自由，尊重和保障人的基本权利是各国建设中的重
要任务。通过法律来认可与保障人的基本权利和自由是各国公认的有效途径。实现法治还能够
广东省人民政府办公厅



粤府办［２０００］５９号
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　 印发广东省林业局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知

各市、县、自治县人民政府，省府直属有关单位：
　　《广东省林业局职能配置、内设机构和人员编制规定》已经省人民政府批准，
现予印发。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　广东省人民政府办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○○年四月十八日



广东省林业局职能配置、内设机构和人员编制规定

　　根据中共广东省委、广东省人民政府《关于印发〈广东省人民政府机构改革
方案〉的通知》（粤发［２０００］２号），林业厅更名为林业局。林业局是省
人民政府主管林业工作的直属机构。

　　一、职能调整

　　（一）划入的职能
　　原由水利厅承担的在宜林地区以植树、种草等生物措施防治水土流失的行政
职能。
　　（二）强化的职能
　　１．林业生态环境及森林与陆生野生动物类型自然保护区的规划、建设与保
护。
　　２．保护和发展森林资源，加强林地的保护和管理。
　　３．生态公益林的建设、管理和效益补偿。
　　４．森林防火和森林病虫害防治检疫。
　　５．依法治林，加强林业行政执法管理和监督。

　　二、主要职责

　　根据以上职能调整，林业局的主要职责是：
　　（一）贯彻执行国家林业工作的方针、政策和法律、法规，组织起草林业建
设的地方性法规、规章并监督实施；编制林业建设总体规划、计划并组织实施；
组织、指导林业执法工作。
　　（二）组织、指导开展植树造林、封山育林、全民义务植树和国土绿化工作；
组织、指导生态公益林的建设、管理和效益补偿工作；指导城市林业的建设；组
织、指导以植树种草等生物措施防治水土流失和防沙治沙工作；组织、指导商品
林（包括用材林、经济林、薪炭林）和风景林的培育和管理；组织、指导国有林
场（苗圃）和基层林业工作机构的建设和管理。
　　（三）负责森林资源动态监测和调查统计；审核并监督森林资源的使用；组
织编制森林采伐限额并监督执行；监督林木、竹林的凭证采伐和运输；依法管理
林地、林权，监督林地开发利用工作。
　　（四）组织、指导和监督陆生野生动物、林区内野生植物和林区外珍贵野生
树木的保护、管理和合理利用；研究提出主管的陆生野生动植物保护名录的调整
意见；在全省自然保护区规划的指导下，指导森林、陆生野生动物类型自然保护
区和森林公园的规划建设和管理；负责主管的陆生野生动植物及其制品的进出口
管理工作；组织、协调湿地保护和有关国际公约的履约工作；协调森林生态旅游
的宏观管理。
　　（五）指导监督、组织协调森林防火工作，指导森林消防队伍建设；组织、
指导森林公安工作和森林公安队伍建设；组织、指导、监督森林病虫鼠害的防治、
检疫工作。
　　（六）研究提出林业经济发展调节意见和林业产业政策措施；依法监管林业
资产；指导林业产业发展。
　　（七）指导林业基本建设，管理省级林业事业费、林业基金和林业专项贷款
计划；监管林业资金的使用，指导林业财会工作；负责林区公路建设和维护管理
工作。
　　（八）组织、协调林业科技、教育培训、宣传和对外合作与交流工作。
　　（九）指导市、县林业行政主管部门的业务工作；管理、指导直属事业单位
的工作。
　　（十）承担省绿化委员会的日常工作。
　　（十一）承办省人民政府和国家林业局交办的其他事项。

　　三、内设机构

　　根据上述职责，林业局设９个职能处（室）：
　　（一）办公室
　　组织、协调机关日常工作，承办机关文电、调研、档案、会议、信息、督查、
宣传、信访、保密、保卫、财务及资产管理工作。
　　（二）政策法规处
　　草拟有关林业的法规、规章，研究提出林业生态环境建设、森林资源保护、
国土绿化、林业产业和防治水土流失方面的综合性方针、政策；承办林业执法监
督、行政诉讼和行政复议；开展林业普法教育。
　　（三）计划财务处
　　编制林业建设总体规划、计划；研究提出林业经济发展调节意见；管理林业
基本建设、省级林业事业费、林业基金及林业专项贷款计划；负责林业行业统计；
监管林业资产及林业资金的使用，指导林业财会工作，负责引进外资和内部审计
工作；研究提出涉农木材收购保护作价和林业行政事业性收费政策意见并监督实
施。
　　（四）营林处（挂省绿化委员会办公室牌子）
　　编制营林发展规划、计划，组织开展植树造林、封山育林、林木育种、森林
经营和防沙治沙工作；指导生态公益林的建设和管理；指导城市林业的建设；组
织、指导以植树种草等生物措施防治水土流失工作；组织、指导商品林（包括用
材林、经济林、薪炭林）和风景林的培育和管理；指导监督外资造林项目的实施；
指导国有林场（苗圃）的建设和管理；组织、指导、监督森林病虫鼠害的防治、
检疫和预测预报；提出森林植物的检疫对象、划定疫区和保护区；承担省绿化委
员会的日常工作。
　　（五）林政处
　　负责森林资源动态监测和调查统计；审核并监督森林资源的使用；组织编制
森林采伐限额并监督执行；监督林木、竹林的凭证采伐、运输；指导基层林业工
作机构的建设和管理；依法管理林地、林权，审核征占用林地，监督林地开发利
用工作；组织、指导陆生野生动物、林区内野生植物和林区外珍贵野生树木的保
护、管理和合理利用；研究提出主管的野生动植物保护名录的调整意见；指导森
林、野生动物类型自然保护区和森林公园的建设和管理；负责主管的野生动植物
及其制品的进出口管理工作；组织、协调湿地保护和有关国际公约的履约工作；
协调森林生态旅游的宏观管理。
　　（六）森林防火办公室
　　指导监督、组织协调森林防火、省界联防工作，编制森林防火基础设施建设
规划和森林火险区划，监测和发布森林火灾信息；协调有关部门进行森林消防监
督；组织协调重大森林火灾调度扑救工作；指导森林消防队伍建设。
　　（七）科学技术与对外合作处
　　编制林业科技发展规划和计划；指导林业科研、技术开发、科技推广、技术
监督、标准化和专利管理等工作；指导林业科技体制改革和林业技术市场建设；
组织协调林业系统对外经济技术合作与交流活动，审核外商在广东造林和林业投
资项目，开展粤港澳林业合作与交流，指导林业系统进出口业务。
　　（八）人事处
　　管理机关和指导直属单位的人事、劳资、教育工作；研究提出林业行业专业
技术资格及行业特有工种职业技能鉴定标准；协同有关部门指导林业人才队伍建
设和专业技术人员的管理；组织开展林业职工和林农培训；监督直属单位的安全
生产工作。
　　（九）监察室（与纪检组、机关党委办公室合署）
　　负责机关和指导直属单位的监察、纪检工作；负责机关和指导直属单位党的
建设和工、青、妇及计划生育工作；指导林业系统思想政治工作和精神文明建设。

　　四、局直属行政单位

　　森林公安局。主要负责协调和督促查处破坏森林资源的刑事案件和治安案件，
指导林区和直属单位的治安综合治理工作。

　　五、人员编制

　　林业局机关行政编制５６名。其中局长１名，副局长３名（不含纪检组长），
正副处长（主任）２４名（含机关党委专职副书记）。森林公安局事业编制２５
名，其中局长１名，政委１名，副局长１名。
　　为离退休干部服务的机构和人员编制按有关规定另行核定。