二十国集团多伦多峰会宣言（译文）
二十国集团
二十国集团多伦多峰会宣言（译文）
（二〇一〇年六月二十六日至二十七日）
按：2010年6月26日至27日，二十国集团领导人第四次峰会在加拿大多伦多举行，通过题为《二十国集团多伦多峰会宣言》的成果文件。译文全文如下：
一、前言
1、我们聚会于多伦多，这是二十国集团（G20）被确立为国际经济合作主要论坛后的首次峰会。
2、我们在应对国际金融危机方面已取得进展。在此基础上，我们同意进一步采取行动，确保全面经济复苏和高质量的就业增长，改革和强化金融体系，实现世界经济强劲、可持续、平衡增长。
3、我们迄已交上一份不错的成绩单。各国协调推出前所未有的财政和货币刺激计划对恢复私人需求和信贷发挥主要作用。我们正采取有力举措，稳定并改善金融体系。向国际金融机构大幅增资有助于稳定并减轻危机对世界上最弱势群体的影响。正在推进的国际金融机构治理和管理改革，也将提高其有效性和相关性。这一改革必须完成。我们恪守了反对保护主义的郑重承诺。
4、然而，挑战依然严峻。尽管经济正恢复增长，但复苏并不均衡，基础依然脆弱，许多国家失业率居高不下、令人无法接受，危机对社会造成的影响依然深远。巩固复苏是关键。为此目标，我们要继续完成现有的经济刺激计划，并努力为产生强劲私人需求创造条件。同时，近期有关事件凸显保持公共财政可持续性的重要性，我们要根据各自国情，采取可信、逐步到位、增长友好型的计划，以实现财政可持续性。财政状况严峻的国家要加速财政整顿步伐。同时，重新平衡全球需求也应推进，以确保全球实现可持续增长。我们应在金融修复和改革领域取得更多进展，增强金融部门透明度，强化其资产负债表，支持信贷供应和实体经济快速增长。我们已采取新步骤，建立监管更为完善和更富韧性的金融体系，服务于民众需求。对国际金融机构的改革也亟需完成。
5、我们认识到，实现强有力的就业增长、向民众特别是弱势群体提供社会保障十分重要。我们欢迎今年4月举行的劳工和就业部长会议所提建议，以及国际劳工组织同经合组织一道制定的培训战略。
6、我们决心兑现所有承诺，已指示部长和高官采取一切必要措施，全面、如期加以落实。
二、“强劲、可持续、平衡增长框架”
7、G20当务之急是巩固和促进复苏，为经济强劲、可持续、平衡增长奠定基础，加强金融体系应对风险能力。为此，我们欢迎部分G20成员采取行动并作出承诺，扩大需求，推动平衡增长，强化公共财政，促进金融体系更为强健和透明。这些措施极大地促进了我们的集体福祉，是我们先前行动的延续。我们将继续合作，并采取适当措施，以促进经济增长，推动强劲和持久的复苏。
8、匹兹堡峰会启动的“强劲、可持续、平衡增长框架”对我们政策行动的整体一致性进行评估，强化政策框架，是实现我们共同目标的手段。
9、我们已完成了第一阶段互评进程，结论是我们能够做得更好。国际货币基金组织和世界银行预测，如果我们采取更富雄心的改革，中期内可实现以下目标：
●将全球产量提高近4万亿美元；
●创造数以千万计的就业岗位；
●帮助数量更多的人口脱贫；
●极大缓解全球失衡。
在可持续基础上推动全球增长是我们改善包括贫困国家在内的各国民生的最重要步骤。
10 、我们致力于采取协调一致行动推动可持续复苏，增加就业，实现更强劲、更可持续、更平衡增长。这些措施将根据各自国情而有所区别。我们今天同意：
●发达国家完成财政刺激计划并公布“增长友好型”的财政整顿计划。财政整顿计划在今后一段时间将得以落实。拥有良好的财政状况，对实现持续复苏、更灵活地应对新冲击、确保具备应对人口老龄化挑战的能力、避免给子孙后代留下赤字和债务均十分关键。调整方式必须仔细衡量，以支持私人需求的复苏。风险在于，如果数个主要经济体同步进行财政调整，可能给复苏带来负面影响。但若在必要时未采取整顿措施，也会打击信心，损害增长。考虑到上述平衡，发达经济体承诺在2013年前将财政赤字至少减半，在2016年前稳定或降低政府债务占GDP的比重。考虑到日本的具体情况，我们欢迎日本政府近期一同宣布的增长战略和财政整顿计划。面临严重财政挑战的国家需加快整顿步伐。财政整顿计划必须可信、明确，根据不同国情有所区别，且着眼于加强经济增长的举措。
●一些新兴市场国家需加强社会保障网，推进公司治理改革，发展金融市场，加大基础设施建设支出，增强汇率灵活性；
●G20全体成员需进行结构改革，以改善并维持我们的增长前景；
●在重新平衡全球需求方面应取得更多进展。
应继续保持适当货币政策，以维护物价稳定并以此推动经济复苏。
11 、发达赤字国应增加储蓄，同时保持市场开放并增强出口竞争力。
12、盈余经济体应实施改革，减少对外需的依赖，主要依靠内需拉动增长。
13、我们承诺缩小发展差距，并充分考虑我们政策行动对低收入国家的影响。我们将继续支持发展融资，包括运用新手段鼓励通过公共和私有资源进行发展融资。
14、我们认为，上述措施归根结底需在国家层面加以实施，并根据各国国情进行调整。为推动这一进程，我们第二阶段相互评估应以国家主导和咨询性为特征，应在单个国家和欧盟层面实施。如有需要，我们将采取更多举措以实现强劲、可持续、平衡增长。
三、金融监管改革
15、我们正在建立更具抗风险能力的金融体系，以服务实体经济，减少道德风险，限制系统风险积累，支持全球经济强劲、稳定增长。通过加强审慎监督，提高风险管理水平，增强透明度，加强持久国际合作，我们强化了全球金融体系。许多工作业已完成。我们对欧洲金融稳定机制的全面实施、欧盟决定公开发布欧洲银行测试结果的决定、以及美国最近通过的金融改革法案表示欢迎。
16、但我们依然重任在肩。为此，我们将采取共同行动，按期或加速兑现华盛顿、伦敦和匹兹堡峰会关于改革金融部门的承诺。在向新标准过渡的时期内，要考虑上述改革对发达和发展中经济体宏观经济产生的累积性影响。我们承诺开展国际评估和同行审议，确保所有决定得以全面落实。
17、我们的改革包括四个支柱。
18、第一是强有力的监管框架。我们注意到巴塞尔银行监管委员会在建立全球性的银行资本和流动性新机制方面取得的进展，这将显著增强各国银行体系的抗风险能力。我们欢迎并支持委员会上述工作。全面执行新的改革标准后，资本的数量将大大提高，质量将得到极大改善。这将使银行能在无需政府超常规介入的情况下承受诸如近期金融危机所产生的巨大压力。我们支持在首尔峰会时就新资本框架达成一致。我们同意，所有成员都执行新的标准。为避免影响经济持续复苏并对市场产生干扰，上述标准将在一定期限内逐步实施，争取于2012年底前全部到位。过渡期由金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员会共同开展的宏观经济影响评估确定。新标准的逐步实施要考虑到各国国情和起点的不同。各国在执行初期存在的差异应逐步缩小，最终执行全球统一的新标准。
19、我们同意加强金融市场基础设施建设。加快实施强有力措施，以国际一致和非歧视方式，提高对冲基金、信用评级机构、场外衍生品市场的透明度和监管的力度。我们重申制定全球统一的高质量会计准则，以及落实金融稳定理事会稳健薪酬标准的重要性。
20、第二是有效监管。我们赞同执行更强有力的新规则需要更有效的监督和监管。我们责成金融稳定理事会与国际货币基金组织协商，向10月财长和央行行长会议汇报并提出加强监督和监管的建议，尤其是旨在加强监管者职能、所需资源以及具体权限方面的建议，以便主动识别和应对风险，包括早期干预。
21、第三是处置和解决系统性机构问题。我们致力于打造一个在危机中能有权力、有办法对各类金融机构进行重组或处置，而无需让纳税人最终承受负担的体系。我们要求金融稳定理事会于首尔峰会前讨论并确定有效处置具有系统重要性金融机构的具体政策建议。为降低道德风险，需要建立一个政策框架，包含有效的处置手段、强化的审慎监管要求、金融市场核心基础设施等内容。我们同意，在出现政府为修补金融体系、降低金融系统风险需提供资金时，金融部门应公平和实质性地偿付政府干预所产生的费用。为此，我们承认对此可有一系列政策选项。一些国家将征收金融税，其他国家将采取不同措施。
22、第四是透明的国际评估和同行审议。我们重申对国际货币基金组织/世界银行的金融部门评估规划的承诺，并支持通过金融稳定理事会开展的强有力、透明的同行审议。在对避税天堂、反洗钱行动、恐怖主义融资及审慎标准执行进行全面、一致和透明的评估基础上，我们正在解决不合作辖区问题。
四、国际金融机构和发展
23、国际金融机构一直是应对国际经济金融危机的中坚力量，筹集了至关重要的资金，包括国际货币基金组织筹集的7500亿美元和多边开发银行筹集的2350亿美元。这些举措凸显了国际金融机构作为全球合作平台的价值。
24、我们承诺加强国际金融机构的合法性、可信度和有效性，使其成为我们未来更强有力的伙伴。
25、为此，我们已落实匹兹堡峰会关于多边开发银行的承诺。这包括增加3500亿美元资本金，使多边开发银行贷款能力几乎翻番。新增资本同仍在进行的重要改革共同发挥作用，将使这些机构更加透明、负责、有效，并加强它们对提高贫困人口生活水平、促进增长、应对气候变化和粮食安全的关注。
26、我们将兑现承诺，使多边开发银行的优惠贷款窗口，特别是国际开发协会和非洲开发基金获得大幅增资。
27、我们已核准世界银行股东通过的重要的发言权改革方案，使发展中国家和转轨国家的投票权自2008年以来增加4.59%。
28、我们强调要确保各国批准国际货币基金组织2008年份额和发言权改革、以及新借款安排扩大方案。
29、为落实匹兹堡峰会承诺，我们呼吁加快推进所需开展的大量工作，在首尔峰会前完成国际货币基金组织份额改革，同时兼顾其他治理结构改革。
30、今天我们在先前承诺的基础上，致力于通过公开、透明、择优进程，遴选所有国际金融机构负责人和高层管理人员。我们将在首尔峰会之前，在推动更广泛改革的大背景下，推进这一进程。
31、我们责成G20财长和央行行长就如何加强全球金融安全网提出政策建议，并提交首尔峰会讨论。我们的目标是建立一个更加稳定和更富韧性的国际货币体系。
32、我们同海地人民并肩努力并向其提供重建亟需的援助，包括免除海地在国际金融机构所有债务。我们欢迎启动海地重建基金。
33、我们已启动“中小企业融资挑战”计划，承诺为实施优胜倡议筹集资金，其中包括从多边开发银行获得有力支持。我们已制定了一套促进创新性和普惠性融资的原则。
34、我们欢迎启动全球农业和粮食安全基金，落实匹兹堡峰会有关粮食安全的承诺。这是进一步落实全球农业和粮食安全伙伴关系的重要步骤，我们将争取更多捐助。展望未来，我们承诺探讨面向创新、面向成果的机制，以运用私营部门开展农业革新。我们呼吁全面落实拉奎拉倡议，并推广其原则。
五、反对保护主义、促进贸易和投资
35、全球经济危机导致七十多年来最严重的贸易萎缩，但G20成员选择了保持市场开放，把握贸易和投资所带来的机遇。这是正确的选择。
36、我们将自己的承诺延长三年，至2013年底，包括：不提高投资和贸易（包括货物、服务）壁垒，不设置新壁垒，不设置新的出口限制，不执行违反世界贸易组织规则的出口刺激措施。我们承诺一旦违反上述措施将予纠正。我们将努力把各自国内政策举措，包括财政政策、扶持金融部门的行动等，对贸易和投资造成的负面影响降至最低。我们要求世贸组织、经合组织、联合国贸发会议继续根据各自职责监督形势发展，每个季度公开报告上述承诺落实情况。
37、开放市场对促进增长、扩大就业，实现强劲、可持续、平衡增长极为重要。我们要求经合组织、国际劳工组织、世界银行、世贸组织向首尔峰会提交关于贸易自由化促进就业和增长的报告。
38、我们重申，支持在维护现有授权和基于已有进展的前提下，尽早完成世贸组织多哈回合谈判，并取得平衡和富有雄心水平的结果。我们责成本国代表借助一切谈判渠道，寻求实现上述目标，并向首尔峰会提交进展报告。我们届时将讨论谈判状况及下步举措。
39、我们承诺保持促贸援助的势头。我们要求包括世界银行和其他多边开发银行在内的国际机构，加强自身能力，支持贸易便利化，以推动全球贸易。
六、其他问题及未来议程
40、我们认为，腐败威胁市场诚信，损害公平竞争，扭曲资源配置，破坏公信力，削弱法治。我们呼吁所有G20成员批准并全面实施《联合国反腐败公约》，鼓励其他国家采取同样行动。我们将依据《联合国反腐败公约》条款全面落实审评。我们同意，在匹兹堡峰会后所取得进展基础上建立一个反腐败问题工作组，就G20如何继续有效地为国际反腐败作出贡献和树立榜样等问题提出全面建议，供首尔峰会领导人讨论。反腐合作的关键领域包括但又不仅限于：制定并实施严格有效的反贿赂规则，公私部门均开展反腐败，防止腐败人员利用全球金融体系，对腐败人员拒发签证，开展遣返涉腐人员和返还资产的合作，保护腐败行为检举人等。
41、我们重申对实现绿色复苏和全球可持续增长的承诺。我们当中已具名支持《哥本哈根协议》的成员重申支持《协议》的落实，呼吁其他成员具名支持《协议》。我们承诺，以《联合国气候变化框架公约》目标规定及共同但有区别的责任和各自能力等原则为基础，参与《公约》下的谈判。我们决心通过坎昆会议的包容性进程，确保取得成功结果。我们感谢墨西哥于今年11月29日至12月10日在坎昆举办《联合国气候变化框架公约》第16次缔约方大会，赞赏其为协助谈判所作努力。联合国秘书长气候变化融资问题高级别咨询小组正在就创新性融资方式等问题进行探讨，我们期待看到有关成果。
42、我们赞赏国际能源署、石油输出国组织、经合组织和世界银行提交的能源补贴报告。各国财政和能源部长根据本国国情提交了关于在中期内规范逐步取消低效、鼓励浪费的化石燃料补贴的措施和时间表，同时考虑弱势群体的利益和发展需求。我们对他们所做的工作表示欢迎。我们也鼓励各国继续全面落实符合各国具体情况的措施，并在今后峰会加以审议。
43、我们从近期墨西哥湾原油泄露事件认识到，需要分享最佳做法以保护海洋环境，预防近海勘探、开发和运输等发生意外，及处理其影响。
44、我们认为2010年是解决发展问题的重要一年。9月举行的联合国 “千年发展目标高级别会议”是一重要契机，应重申全球发展议程和全球伙伴关系，制定全体行动，重申各自帮助最贫困国家的承诺，推动在2015年前实现千年发展目标。
45、鉴此，通过共同努力使最不发达国家成为全球经济体系的积极参与者和受益者非常重要。我们为此感谢土耳其决定于2011年6月举办第四次联合国最不发达国家会议。
46、我们欢迎旨在保护弱势群体的“全球同心倡议”发布中期报告，期待其提供有关最新进展。
47、对于实现强劲、可持续、平衡增长并有效抵御冲击这一宏大目标，缩小发展鸿沟、消除贫困是不可或缺的。为此，我们同意建立“发展工作组”，授权其根据G20重在促进经济持续增长的目标，完善发展议程，制定跨年度行动计划，并提交首尔峰会讨论通过。
48、我们同意于今年11月11日至12日在韩国首尔举行峰会，并于2011年11月在法国及于2012年在墨西哥召开峰会。
49、我们感谢加拿大成功举办多伦多峰会。
附件一
强劲、可持续、平衡增长框架
1、二十国集团（G20）华盛顿峰会、伦敦峰会和匹兹堡峰会决定采取超常规且高度协调的政策行动，作为成果，全球经济正以超出预期的速度复苏。我们过去两年的果断及前所未有的行动遏制了经济下滑，推动了复苏。
2、但风险犹存。很多G20成员失业率依然高企，令人难以接受，发达国家之间、发达国家与新兴市场国家之间复苏亦不均衡。这对经济持续扩张构成风险。若不进一步采取相关行动，全球经常账户失衡很可能将再次增大。尽管我们在修复和改革金融部门方面取得相当进展，但金融市场依然脆弱，资金流动仍受限制。部分国家的高额财政赤字和债务持续上升引起各方关切，成为经济不确定性和金融市场波动的原因之一。
3、G20当务之急是巩固和促进复苏，为经济强劲、可持续、平衡增长奠定基础，加强金融体系应对风险能力。为此，我们欢迎部分G20成员采取行动并作出承诺。就近期举措而言，我们尤其欢迎欧洲金融稳定机制的全面落实以及欧盟承诺公开发布正在进行的欧洲银行测试结果；我们欢迎近期一些G20成员有关财政整顿计划及目标的声明。这些措施极大地促进了我们的集体福祉，是我们先前行动的延续。我们将继续合作，并采取适当措施，以促进经济增长，推动强劲和持久的复苏。
4、匹兹堡峰会启动的“强劲、可持续、平衡增长框架”是实现我们共同目标的手段。G20成员需对国际社会负责，确保全球经济总体健康。我们承诺对我们政策行动的整体一致性加以评估，强化政策框架，以实现共同目标。通过采取集体行动，我们将确保可持续和更为平衡的增长能惠及各国、各地区，并符合我们的发展目标。
5、我们已完成了第一阶段互评进程。根据匹兹堡峰会要求，G20财长和央行行长在国际货币基金组织、世界银行、经合组织、国际劳工组织及其他国际组织的协助下，已对我们各自政策框架的整体一致性以及替代情景下的全球经济前景进行了评估。
6、评估结果显示，如不采取协调一致的应对政策，全球产出预期可能低于危机前水平；大多数国家失业率比危机前更高；部分发达国家财政赤字和债务高企，令人难以接受；危机期间曾一度缩小的全球经常账户失衡将再度增大。此外，这一前景还将面临相当大的下行风险。
7、我们认为能够做得更好。国际货币基金组织和世界银行预测，如果我们采取更富雄心的改革，中期内可实现以下目标：
●将全球产量提高近4万亿美元；
●创造约5200万个就业岗位；
●帮助近9000万人口脱贫；
●极大缓解全球经常账户失衡。
如果我们能协调行动，所有地区现在和未来都将受益。此外，我们改善包括贫困国家在内的各国民生的最重要步骤，是在可持续基础上推动全球增长。
8、我们致力于采取协调一致行动推动可持续复苏，增加就业，实现更强劲、更可持续、更平衡增长。这些措施将根据各自国情而有所区别。我们今天同意：
●发达国家完成财政刺激计划并公布“增长友好型”的财政整顿计划。财政整顿计划在今后一段时间将得以落实；
●部分新兴市场国家加强社会保障网，推进公司治理改革，发展金融市场，加大基础设施建设支出，增强汇率灵活性；
●G20全体成员进行结构改革，以扩大和稳定我们的增长；
●全球需求再平衡方面应取得更多进展。
应继续保持适当货币政策，以维护物价稳定并以此推动经济复苏。
9、我们同意，发达国家完成财政刺激计划并公布“增长友好型”的财政整顿计划。财政整顿计划在今后一段时间将得以落实。拥有良好的财政状况，对实现持续复苏，更灵活地应对新动荡，确保应对人口老龄化挑战的能力，避免给子孙后代留下赤字和债务均十分关键。调整方式应予仔细衡量，以维护私人需求的复苏。风险在于，如果数个主要经济体同步进行财政调整，可能给复苏带来负面影响。但若在必要时未采取整顿措施，也会打击信心，损害增长。考虑到上述平衡，发达经济体承诺在2013年前将财政赤字至少减半，在2016年前政府债务占GDP比重实现稳定或明显降低。考虑到日本的具体情况，我们欢迎日本政府近期一同宣布的增长战略和财政整顿计划。存在严重财政挑战的国家需加快整顿步伐。财政整顿计划必须可信、明确，根据不同国情有所区别，且着眼于加强经济增长的举措。
10、我们一致通过一套发达经济体实施财政整顿计划的原则，包括：
●财政整顿计划应切实可信。有关计划的制定应基于对经济增长及各国财政情况的审慎预测，还应提出实现重建财政可持续性目标的具体措施。强化预算框架和预算机构，有助于巩固整顿计划的可信度。
●立即公布中期财政计划。我们将为确保财政可持续性制定明确可信的方案。各国应根据自身经济形势和全球经济需求确定退出财政刺激政策及减少赤字和债务的速度和时机。但应当明确，发达国家需在2011年开始财政整顿，当前面临严峻财政风险的国家可提前采取行动。
●财政整顿应主要着眼于促进经济增长。我们将寻求更有效使用财政资源的方式，既减少我们干预措施的总体开支，又可将有限资源用于刀刃。另外，我们应着重推进结构改革，促进经济长期增长。
11、发达赤字国应增加储蓄，维持开放市场环境并增强出口竞争力。
12、盈余经济体应积极改革，减少对外需的依赖，主要依靠内需拉动增长。这既可帮助增强经济韧性，抵御外部冲击，又可促进更稳定的经济增长。为此，发达盈余经济体将重在结构改革，增加内部需求。新兴盈余经济体应根据本国国情实行以下改革：
●加强社会保障网（如公共医疗卫生及养老金计划），公司治理，发展金融市场，以减少预防性储蓄，刺激私人消费；
●增加基础设施建设支出，提升生产力，减少供应瓶颈；
●增强汇率灵活性以反映经济基本面。汇率过度、无序波动会对经济金融稳定带来负面影响。以市场为导向、反映经济基本面的汇率机制有助于维持全球经济稳定。
13、G20成员普遍认识到，结构改革对经济增长和全球福祉可产生重大影响。我们将采取措施增强经济增长潜力，同时对弱势群体给予特殊关注。倘根据生产力的提高而增加工资，结构改革可能会促进需求的普遍均衡增长。在政策选择上，应根据各自国情在促进更多市场竞争和经济增长以及构建社会安全网络之间取得平衡。同时采取这些举措将有助于释放需求，具体包括：
●发达经济体应进行产品、服务及劳动力市场改革，这对因危机失去部分生产能力的经济体而言尤为重要。劳动力市场改革可包括：增强失业救济金发放的针对性，实施更加积极有效的劳动力市场政策（如：二次职业培训，再就业及技能开发项目，提高劳动力流动性等）。还可为建立工资谈判机制创造合适条件，以支持就业。产品和服务市场改革宜包括：增强服务业的竞争，减少网络产业、专业服务业及零售业的竞争壁垒，鼓励创新，进一步减少对外国企业参与竞争的障碍。
●新兴市场经济体应减少对劳动力流动的限制，为外国投资者提供机会，简化产品市场管制等。
●避免采取新的保护主义措施。
●完成多哈回合谈判，通过促进贸易流动推动世界经济加速增长。开放的贸易将为各国带来显著收益，促进全球再平衡。
●加速金融体系修复和监管改革步伐。发达经济体金融监管不力导致了本次危机。我们将落实G20金融监管改革计划，确保构建一个服务于实体经济需求的更强有力的金融体系。新兴经济体虽不处于危机中心，但部分新兴经济体要进一步发展金融部门，为推动并维持经济高速增长提供有深度、有广度的金融服务。发达经济体金融改革要考虑到资本流动对新兴和发展中经济体产生的负面效应。要保持警惕，确保资本市场开放，避免金融保护主义。
14、我们欢迎今年4月G20劳工和就业部长会议就全球金融危机对就业影响提出的建议。我们重申承诺，将致力于实现强劲的就业增长，向弱势群体提供社会保障。有效的就业政策要把高质量就业置于复苏的核心。我们感谢国际劳工组织同经合组织一同制定培训战略，该战略将有助于劳动者掌握现在和未来就业所需的各项技能。
15、我们承诺缩小发展差距，并充分考虑我们政策行动对低收入国家的影响。我们将继续支持发展融资，包括运用新手段鼓励利用公共和私有资源进行发展融资。本次危机对世界贫穷国家的发展轨迹产生长期影响。发展中国家可能在利用公共和私人资源获取发展融资方面面临更多挑战。我们当中的很多成员已针对这一问题采取措施，革新融资方式，比如预先市场承诺计划，中小企业挑战计划，以及增加金融包容性新近取得的进展。低收入国家具备促进全球经济更强劲、更平衡增长的潜力，应被视为投资市场。
16、上述措施归根结底需在国家层面加以实施，并根据各国国情进行调整。我们欢迎部分G20成员为实现这一共同目标而宣布的其他举措。
17、为推动这一进程，以国家主导和咨询性为特征的第二阶段评估应在单个国家和欧盟层面实施。各国需确定将采取的措施，落实我们今天达成的共识，保证更强劲、更可持续、更平衡的增长。我们要求财长和央行行长细化这些措施并向下次峰会提交报告。我们将在必要时继续利用国际货币基金组织、世界银行、经合组织、国际劳工组织及其他国际机构的专长。这些措施将构成11月首尔峰会宣布的全面行动计划的基础。在寻求强劲、可持续、平衡增长过程中，我们继续鼓励评估经济发展对社会和环境的影响而开展的方法论证工作。
18、通过今天达成的上述政策承诺，加之业已采取的政策举措，我们将实现强劲、可持续、平衡增长的目标，G20全体成员乃至全球均将从中获益。
附件二
金融监管改革
1、金融危机造成巨大损失，我们不容许危机再度发生。近期金融动荡更坚定了我们共同修补和改革金融体系的决心。我们需建立更具抗风险能力的金融体系，以服务各经济体的需求，减少道德风险，限制系统风险积累，支持全球经济强劲、稳定增长。
2、我们共同采取举措，加强审慎监督，提高风险管理水平，增强透明度，继续加强国际合作，在强化全球金融体系方面取得了显著进步。我们欢迎美国制定的强有力的金融监管改革法案。
3、然而，我们依然重任在肩。进一步修补金融部门对全球经济可持续复苏至关重要。许多工作仍待完成，以恢复银行资产负债表和市场的稳健性，并提高其透明度；加强金融机构公司治理及风险管理，强化全球金融体系，恢复信贷以支持经济可持续增长。我们欢迎欧盟领导人将公开公布欧洲银行测试结果的决定，这有助于增强市场信心，显示欧洲银行体系的抗风险能力和透明度。
4、我们将采取共同行动，按期甚至加速兑现华盛顿、伦敦和匹兹堡峰会关于改革金融部门的承诺。在过渡期内，要考虑上述改革对发达和发展中经济体宏观经济产生的累积性影响。
关于资本和流动性
5、我们同意金融监管改革的核心在于加强资本和流动性，限制过度杠杆行为。我们同意提高资本的质量、水平和国际一致性，强化流动性标准，限制过度杠杆经营和涉险，减少顺周期性。
6、我们总结并评估了巴塞尔银行监管委员会在建立全球性的银行资本和流动性新机制方面取得的进展，欢迎并支持委员会的工作，改革取得的实质性进展将显著增强各国银行体系的抗风险能力。
●新的改革标准全面实施后，将大大提高资本水平。
●资本的质量也将大幅提高，银行吸收损失的能力将得到加强。
7、我们支持各国在首尔峰会时就建立新的资本框架达成一致，以提高资本要求。具体包括：
●在一级资本内部，使所有银行的普通股扣减后占风险加权资产的比例有所提高并对此制定最低要求，从而使银行在持续经营条件下能够充分吸收资产损失，能在无需政府超常规介入的情况下承受诸如近期金融危机所产生的巨大压力。
●寻求建立一套全球一致、透明、且较为保守的适用于普通股或非股份制公司相当于普通股资本工具的扣减标准，同时预留一段适当的全球一致的过渡期。
8、匹兹堡峰会决定，所有主要金融中心将于2011年前执行“新巴塞尔资本协议框架”。我们同意，所有成员均将执行上述标准。为避免影响经济持续复苏并对市场产生干扰，上述标准将在一定期限内逐步实施，争取于2012年底前全部到位。过渡期由金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员会共同开展的宏观经济影响评估确定。
9、新标准的逐步实施要考虑到各国国情和起点的不同。各国在执行初期存在的差异应逐步缩小，最终执行全球统一的新标准。现有的公共部门注资在过渡期仍将适用。
10、我们重申，支持引入杠杆率作为以风险为基础的“新巴塞尔资本协议框架”的补充措施，并在适当评估和校准的基础上，在合适的过渡期后将其引入第一支柱。为确保可比性，将充分调整会计差异后，对杠杆率的具体内容实行国际一致。
11、我们认为巴塞尔银行监管委员会所开展的定量影响测算非常重要。该测算旨在衡量新巴塞尔标准的潜在影响，确保制定高质量的、经充分调整的资本和流动性的新标准。金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员会共同开展的宏观经济影响评估将对上述新标准的逐步实施提供参考。
12、我们欢迎巴塞尔银行监管委员会同意在2011年12月31日前确定统一的起始日，实施修改后的交易帐户规则的所有内容。
13、或有资本有助于加强市场纪律、构建一个私营部门完全承担其投资损失的金融体系，我们支持巴塞尔银行监管委员会在上述领域发挥作用。对建立或有资本的考虑应纳入2010年金融监管一揽子改革措施中。
14、我们呼吁金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员会在首尔峰会前汇报制定一揽子改革措施所取得的进展。我们认识到金融部门在推动经济强劲增长方面所发挥的关键作用，承诺构建稳定、抗风险能力强、确保可持续获得信贷的金融体系。
关于更强有力的监管
15、我们赞同，执行更强有力的新规则需要更有效的监督和监管。我们承诺遵循“巴塞尔委员会有效监管核心原则”，责成金融稳定理事会与国际货币基金组织协商，向10月财长和央行行长会议汇报并提出加强监督和监管的建议，尤其是旨在加强监管者职责、能力、资源以及具体权限方面的建议，以便主动识别和应对风险，包括早期干预。
关于金融机构的处置
16、我们将继续落实有关减少金融体系道德风险的承诺，致力于打造一个在危机中能有权力、有办法对各类金融机构进行重组或处置，而无需让纳税人最终承受负担的体系。上述权力应能应对持续经营条件下及破产处置时对资本和流动性的重组。我们认可并已承诺运用国内处置权力和工具，以维护金融稳定，并承诺落实巴塞尔银行监管委员会于2010年3月发布的关于跨境银行处置的10条关键建议。为此，我们支持各国在必要时修改有关处置和清偿的程序和法律，赋予国内相关机构开展跨境处置合作与协调的能力。
17、我们同意，处置机制应能：
●妥善分担损失，减少道德风险，保护纳税人；
●延续关键领域金融服务，包括为投保储户提供不受干扰的服务；
●提高处置机制在市场中的信誉；
●最大程度地减少风险蔓延；
●对有序处置和合约关系转移进行早期规划；
●若发生跨境机构倒闭，各国国内相关机构和不同辖区间应开展有效合作和信息交换。
解决系统重要性金融机构问题
18、我们欢迎金融稳定理事会在减少具有系统重要性金融机构道德风险方面出台的临时报告。我们认识到，在限制道德风险方面仍有大量工作尚待完成。对这些机构的审慎监管要求应覆盖其倒闭产生的成本。我们要求金融稳定理事会于首尔峰会前讨论并确定有效处置具有系统重要性金融机构的具体政策建议，比如考虑采用各种金融工具和机制进行更有力的监管，加强市场纪律，包含或有资本、自救机制、额外资本和流动性要求、征税、结构性约束以及对无担保债权人资产打折的方法。
19、金融稳定理事会为其确定的主要复杂金融机构组建了联合监管机制和危机管理工作组，我们对在此方面取得的实质性进展表示欢迎。
20、我们将继续开展合作，于年底前为主要跨境机构制定一致认可的、针对个体机构的有力的恢复和快速处置计划。我们承诺继续努力确保不同辖区就金融机构处置程序开展合作。
关于金融部门责任
21、我们同意，在出现政府为修补金融体系、降低金融系统风险需提供资金时，金融部门应公平和实质性地偿付政府干预所产生的费用。
22、为此，我们承认对此可有一系列政策选项。一些国家提出征收金融税，其他国家将采取不同措施。我们同意有关政策选项应遵循以下原则：
●保护纳税人；
●降低金融体系风险；
●在经济景气和萧条时期均确保信贷流动；
●考虑各国的国情和选择；
●推动建设公平的竞争环境。
23、我们感谢国际货币基金组织在这方面所做工作。
关于金融市场基础设施和监管范畴
24、我们同意需加强金融市场基础设施建设，以减少系统性风险，提高市场效率、透明度和诚信。应在全球范围内采取行动，最大限度地减少监管套利，推动建立公平的竞争环境，广泛推进并落实良好操守、诚信和透明的原则。
25、我们承诺协调推进落实对场外衍生品的监管，提高透明度和标准化程度。我们重申致力于根据情况在交易所或电子交易平台进行所有标准化场外衍生品合约的交易，并最迟于2012年底通过中央交易对手方进行清算。应向交易存托机构提供所有场外衍生品合约信息。我们将努力建立符合全球标准的中央交易对手方和交易存托机构，确保各国监管当局获得所有相关信息。此外，我们同意积极采取针对证券融资和场外衍生品交易等行为的扣减及保证金等政策措施，以减轻上述行为的顺周期性效应，加强金融市场抗风险能力。我们认识到已在该领域做了许多工作。我们将继续支持在落实上述举措方面取得更多进展。
26、我们承诺加快实施强有力措施，以国际一致和非歧视方式，提高对冲基金、信用评级机构、场外衍生品市场的透明度，并加强对其监管力度。我们承诺完善大宗商品市场的运行和透明度。我们呼吁信用评级机构加强透明度，提高质量，防止利益冲突，同时呼吁各国监管者在监督信用评级机构时，继续着重关注上述问题。
27、我们承诺在法规制定和监管方面减少对外部评级机构的依赖。我们注意到，巴塞尔银行监管委员会正就如何消除监管资本框架下因使用外部评级所引发的不当激励开展了有关工作，金融稳定理事会正着手制订如何减少各国当局和金融机构对外部评级依赖的原则。我们呼吁两机构向10月G20财长和央行行长会议提交报告。
28、我们认识到国际证监会组织在推动监管当局信息交换、制订对冲基金监管原则以加强规范和减少系统性风险方面开展了重要工作。
29、我们呼吁金融稳定理事会审议各国和各地区落实此前G20有关承诺情况，推动全球政策协作并予评估。如需进一步开展工作，应向2010年10月举行的财长和央行行长会议汇报有关评估情况。
关于会计准则
30、我们再次强调制定和改进全球统一高质量会计准则的重要性，敦促国际会计准则理事会和财务会计准则理事会加倍努力，于2011年底前完成趋同项目。
31、我们鼓励国际会计准则理事会进一步增强各方参与力度，包括在制订独立会计准则进程框架内，加强同新兴市场经济体的沟通。
关于评估和同行审议
32、我们承诺，支持通过国际货币基金组织、世界银行开展的金融部门评估规划和金融稳定理事会实施的同行审议，对各国金融体系进行有力、透明、独立的国际评估和同行审议。各国金融体系本质上互相依存、密不可分，需要我们共同兑现承诺。一些国家脆弱的金融系统对国际金融体系的稳定构成了威胁。国际评估和同行审议极为重要，有助于确保各国金融部门更加安全。
33、我们重申金融稳定理事会在以下领域的首要作用：制定国际金融监管政策和标准，协调不同标准制定机构，通过专题评估和国别评估确保对各国金融部门改革进程的问责，通过在不同部门和辖区一致推进执行标准以建立公平竞争环境等。为此，我们鼓励金融稳定理事会加强能力建设，以适应不断增加的需求。
34、我们呼吁金融稳定理事会确保并扩大同非G20成员的外围活动，以体现金融体系的全球特征。我们认识到金融稳定理事会、国际货币基金组织、世界银行和其他国际标准制定和监管机构，对金融体系健康有效运转发挥着中心作用。
35、我们全力支持金融稳定理事会开展专题同行评估，以加强不同国家落实金融和监管政策的一致性，并评估各国取得预期目标的有效性。我们欢迎金融稳定理事会公布的关于薪酬的首次专题评估报告。报告表明，在执行金融稳定理事会关于合理薪酬标准方面取得了一定进展，但全面落实仍任重道远。我们鼓励各国和金融机构在今年年底前全面执行金融稳定理事会标准和准则，呼吁金融稳定理事会继续开展该领域的监督，并于2011年第二季度深入开展第二轮同行审议。我们同样期待金融稳定理事会对风险披露的专题评估结果。
36、我们注意到金融稳定理事会国别评估计划取得的显著进展。该评估是国际货币基金组织和世界银行联合开展的金融部门评估规划的重要补充，为各国就如何应对挑战开展相互学习和交流提供了平台。今年将完成三个国别评估。
关于其他国际标准和不合作辖区
37、我们同意，在全面、一致和透明的评估基础上，考虑采取措施并建立机制，以解决不合作辖区问题，鼓励其遵守有关国际标准，包括在国际金融机构协助下提供技术支持。
38、我们全力支持“全球税收透明度和情报交换论坛”有关工作，欢迎同行审议取得相关进展，以及建立面向各国的多边情报交换机制。2009年4月伦敦峰会以来，已签署的税收信息交换协议增加了近500个。我们鼓励全球税收论坛于2011年11月前向领导人汇报各国在制订加强有效信息交换所需法律框架方面的进展。我们欢迎追回被窃资产项目取得的进展，支持该项目继续监督相关进展，以追讨腐败行为所产生的收益。我们已做好准备对“避税天堂”采取反制措施。
39、我们全力支持金融行动特别工作组及与其工作职责相同的区域机构在反洗钱和反恐融资领域开展的工作，支持其定期更新和公开具有重大缺陷的辖区名单。我们鼓励金融行动特别工作组继续监督和加强在全球范围内落实反洗钱、打击反恐融资国际标准。
40、我们欢迎金融稳定理事会对各辖区遵守审慎情报交换和国际合作标准情况进行评估。
附件三
加强国际金融机构的合法性、可信度和
有效性，支持最脆弱国家
1、全球经济金融危机体现了国际金融机构协调多边行动的价值。这些机构身处应对危机的前沿，筹集了9850亿美元应急资金。此外，国际社会和国际金融机构筹集了超过2500亿美元的贸易融资。
2、危机也表明继续推进改革的重要性。作为合作的关键平台，我们承诺加强国际金融机构合法性、可信度和有效性，确保其具备协助我们维持全球经济金融稳定、支持其各成员的经济增长和发展。
3、为加强国际金融机构的合法性和有效性，我们在伦敦和匹兹堡承诺，支持采取新的公开、透明和择优程序遴选国际金融机构领导人和高层管理人员。我们将在首尔峰会前，在推动更广泛改革的大背景下，推进这一进程。
多边开发银行融资
4、国际金融危机发生至今，多边开发银行一直在应对全球危机方面发挥着重要作用，提供了2350亿美元贷款，数量超过在伦敦峰会上作出的承诺，其中超过半数来自世界银行集团。值此私营部门资金缩减之时，这些贷款对维护全球稳定至关重要。多边开发银行作为很多国家重要发展伙伴的地位更胜以往。
5、我们已兑现承诺，通过对亚洲开发银行、非洲开发银行、泛美开发银行、欧洲复兴开发银行和世界银行集团，特别是国际复兴开发银行、国际金融公司等增资，使主要多边开发银行获得必要资源。作为上述机构的主要股东，我们与其他成员共同努力，使这些机构资本基础增加了85%，约合3500亿美元。总体看，他们每年对发展中国家的贷款总量将从每年370亿美元增加到每年710亿美元。此举将提高他们应对中短期贷款需求增加的能力，使其有足够资源支持其成员的需求。我们支持尽快落实这些协议。
多边开发银行
增资幅度
危机前年度贷款额
（亿美元）a
新年度贷款额（亿美元）b
非洲开发银行
200%
18
60
亚洲开发银行
200%
58
100
欧洲复兴开发银行c
50%
53
110
泛美开发银行d
70%
67
120
国际复兴开发银行
30%
121
150
国际金融公司
2亿美元选择性增资
54
170
总额
85%
370
710
* 均以美元计价。
a.2000-2008年 b.2012-2020年 c.大部分为第四次股份审查时的临时增资，待缴。d.包括减免海地泛美开发银行债务的协议。
6、我们认识到非洲对发展的迫切需求，它远落后于千年发展目标。鉴此，通过对非洲开发银行进行200%增资，其年度贷款水平将相应增长3倍，其支持区域长期经济增长和发展的能力将得到强化。
7、为确保国际金融公司具备继续发展所必要的资源，我们将考虑设立一项股东分红和收益留存的长期混合安排，以此作为近期对发言权改革进行选择性增资的补充。
8、为支持低收入国家，并考虑其需求更多优惠贷款，我们将兑现承诺，为多边开发银行的优惠贷款窗口安排大幅增资，特别是今年对国际开发协会和非洲开发基金增资。我们欢迎许多G20成员采取重要举措，成为这些机构的捐助者。我们重申支持更公平和更广泛的负担分摊办法。
多边开发银行改革
9、我们已履行承诺，确保通过新增资本和重要的机制改革，使多边开发银行更有效，更高效，更易于问责。这些措施包括：
●承诺通过在财务上更审慎的方式进一步支持最贫穷国家发展，包括在可行条件下转移资源，将多边开发银行净收入转向面向低收入国家的贷款窗口，增加它们对低收入国家和落后地区的投资。这将确保新增资本惠及低收入国家和中等收入国家。
●采取具体措施确保援助更加透明，更高问责，更优治理，受援国更多主导，权力更加下放并在合适情况下更多使用国别体系，更优化的采购指南，管理、效果追踪和资金贡献的新方法；加强知识管理，确保人力资源适当并具有合适的多样性，更好地履行环境和社会保障责任，更稳健的风险管理；通过定价与费用挂钩方式，确保财务可持续性；承诺继续减少管理费用并使其更加透明。
●进一步支持私营部门发展，包括通过更多私营部门运作和投资，将其作为可持续和包容性发展的重要组成部分。
●再次承诺多边开发银行的核心职能是发展，并应就解决跨国问题的全球方案发挥更大作用，如气候变化和粮食安全。
10、通过这些改革承诺，我们可以建立更大、更好的多边开发银行，将战略重点更多放在提高贫困人口生活水平，突出增长，促进安全，解决气候变化和粮食安全等全球性挑战。这些改革措施业已付诸实施，我们将继续努力确保顺利完成此项工作，并根据需要不断推进改革。
世界银行发言权改革
11、我们欢迎各方就世行发言权改革达成一致，按照匹兹堡峰会共识，增加发展中国家和转轨国家3.13%投票权。再加上前一阶段改革增加的1.46%投票权，我们已向发展中国家和转轨国家转移4.59%的投票权，总投票权达到47.19%。我们承诺继续推进改革，最终实现发展中国家和发达国家平等分享投票权的目标，同时保护最小国家利益，形成一个动态公式以反映各国经济权重变化和对世行发展使命的贡献。我们也核准国际金融公司的发言权改革，将总额为6.07%的投票权转移给发展中国家和转轨国家，使其投票权增至39.48%。
免除海地债务
12、我们与海地人民并肩努力，帮助他们从1月地震灾难中恢复过来。在此艰难时刻，我们同其他捐助方一道向海地提供援助，包括通过世行、泛美开发银行和联合国组建的海地重建基金会。为确保海地经济恢复的努力集中于灾后重建行动，避免被过去债务所累，G20财长今年4月同意免除海地对所有国际金融机构所欠债务，包括必要时共同分担有关费用。我们高兴地看到国际货币基金组织已就减免这些债务的框架达成协议；世界银行、国际农业发展基金已采取措施实现这一目标，泛美开发银行不久之后也将采取相关措施。我们将尽快公平分担相关费用。我们将在首尔峰会上报告进展。
国际货币基金组织改革
13、我们承诺强化国际货币基金组织的合法性、可信度和有效性，以确保其能够成功履行职能。危机伊始，G20和国际社会就采取重要行动，包括筹集7500亿美元，用以支持国际货币基金组织成员危机融资的需求。国际货币基金组织通过即期双边贷款和票据购买协议的方式筹集2500亿美元，并随即转入“新借款安排”增资5000亿美元的计划中。国际货币基金组织还实施总额为2500亿美元的特别提款权普遍分配方案，以增加所有成员外汇储备。借助重要的监管和贷款改革，包括新的早期预警演习及设立“灵活信贷安排”等预防性工具，国际货币基金组织应对危机能力已获大幅提高。但是，全面改革国际货币基金组织仍任重道远。
14、为落实匹兹堡峰会承诺，我们呼吁加快推进各项实质性工作，在首尔峰会前完成国际货币基金组织份额改革，同时兼顾其他治理结构改革。对国际货币基金组织治理结构进行现代化完善，是我们提高其合法性、可信度和有效性努力的核心要素。我们认为，国际货币基金组织仍是一个以份额为基础的机构，其份额分配应客观反映各成员在世界经济中的比重。由于富有活力的新兴市场国家和发展中国家的强劲增长，这一比重已发生重大变化。因此，我们承诺以现有份额计算公式为基础，从高估国向低估国转移份额，向富有活力的新兴市场国家和发展中国家转移至少5%的份额。我们还承诺保护国际货币基金组织最贫困成员的投票权。作为该进程的组成部分，我们同意其他一些重大事宜尚需解决，包括：国际货币基金组织任何份额增资对份额占比调整的影响；执董会规模和组成；加强执董会效力的途径；理事们参与国际货币基金组织战略性监督等。基金组织工作人员的多样性应予增强。
15、我们强调确保国际货币基金组织拥有足够资源，保证其在全球经济中发挥重要作用。绝大多数G20成员已批准2008年制定的国际货币基金组织份额改革决议，正在落实伦敦峰会的承诺。其他尚未批准该决议的成员也承诺在G20首尔峰会前完成。此举不仅将增加发展中国家的发言权和参与度，进而提高国际货币基金组织合法性，还将为国际货币基金组织新增300亿美元的份额资源。我们呼吁国际货币基金组织所有成员于年内批准该决议。
16、部分G20成员已正式接受最近达成的扩大新借款安排的改革，这将为国际货币基金组织的份额资源提供重要支持，整合5000多亿美元，使其能向陷入危机的国家提供贷款。其他参与新借款安排的G20成员将在下次财长和央行行长会议前完成审批进程。我们呼吁所有已加入和新加入新借款安排的成员效仿此举。
17、G20成员已承诺，将按照国际货币基金组织新收入模式，通过出售其黄金、运用内部资源及其他资源等方式，确保国际货币基金组织向最贫穷国家新增60亿美元的优惠融资。我们正兑现承诺。部分G20成员积极支持该承诺，向“减贫和增长信托基金”提供额外贷款和贴息资源，其他成员也计划在未来数月采取行动。
18、我们注意到，需通过国家、地区和多边努力，应对资本流动波动性和金融脆弱性，防范危机蔓延。我们责成G20财长和央行行长根据良好激励原则，就如何加强全球金融安全网提出政策建议，并提交首尔峰会讨论。为配合这些努力，我们也要求国际货币基金组织加快审查其贷款工具，以便进一步对其适当改革。同时，应强化国际货币基金组织监督职能，重点监督可能存在的系统性风险和脆弱性。我们的目标是建立一个更加稳定和更富韧性的国际货币体系。
进一步支持弱势群体需求
19、危机期间，我们在支持最贫困国家方面取得重大进展，须继续采取举措帮助弱势群体，确保最贫穷国家受益于我们恢复全球经济增长的努力。我们认识到这十分迫切，承诺2015年前实现千年发展目标，并将为此付出更大努力，包括通过运用官方发展援助。
20、我们承诺提高贫困人口获得金融服务的能力，增加发展中国家中小企业融资，并已取得具体进展。
21、资金充足的中小企业对创造就业和经济增长至关重要，特别是对新兴经济体而言。我们启动了“中小企业融资挑战计划”，旨在找到为中小企业动员资金的最具潜力的公私合作模式。我们承诺筹集资金落实优胜倡议，包括从多边开发银行获取有力支持。我们欢迎多边开发银行为可扩展、可持续的中小企业融资倡议提供有力支持，包括通过“中小企业融资挑战计划”下与私营部门合作。我们期待在首尔峰会上宣布“中小企业融资挑战计划”优胜倡议，以及收到完善中小企业融资模式的建议。
22、我们制定了一套促进创新性和普惠性融资的原则，这将为采取具体、实用的行动计划打好基础，提高贫困人口获得金融服务的能力。这一行动计划将在G20首尔峰会上宣布。
23、在匹兹堡峰会上，我们认识到持续性资金支持和有针对性的投资对提高低收入国家的长期粮食安全十分重要。我们欢迎发起全球农业和粮食安全基金，这有助于为低收入国家提高农业生产力提供可预测的资金，提高农业人口收入，建立可持续农业体系。全球农业和粮食安全基金已批准向孟加拉国、卢旺达、海地、多哥和塞拉利昂提供总额为2.24亿美元的首笔赠款。我们还支持发展全球农业和粮食安全基金私营部门贷款窗口，增加私人部门投资，为贫穷国家的中小型农业企业和农户提供资源。我们欢迎已获得的支持，鼓励捐助方向全球农业和粮食安全基金公私部门贷款窗口提供更多资金。
24、面对需求和环境压力上升的背景，亟需通过区域和南南合作等方式加快研发，缩小农业生产差距，对非洲尤其如此。私营部门对开发和运用创新性方案十分关键,这有助于取得具体成果。我们致力于挖掘潜力，开发诸如预先市场承诺计划等面向创新、面向成果的机制，运用私营部门的创造性和资源，在贫穷国家粮食安全和农业发展状况方面取得突破性革新。我们将在首尔峰会上汇报有关进展。
附 件：
郑春燕 浙江大学法学院
关键词: 行政任务/行政效能/行政组织/分析框架
内容提要: 公共行政改革的效能革新目标，在法治范围内更好地促进了行政任务的实现，成为勾勒行政组织法理论的主线。而行政组织法学的分析框架，除应修正过去涉及的行政组织类型、中央与地方分权、行政机关编制、公务员法等传统内容外，更应考虑纳入外部竞争机制、整体运作模式、财政自主权、工作人员激励机制、任务、权限、责任三位一体的结构与监督等相关要素。行政组织法的改革，蕴含着行政法基础理论变革的新契机。
一、 引言：公共行政改革的中国潮
从20世纪80年代开始，围绕管理职能、管理方式、运行机制、自身管理等问题，西方国家掀起了一场规模空前的“政府再造”运动。中国也无可避免地卷入了这场声势浩大的公共行政改革浪潮之中。改革开放前形成的政治、经济、意识形态高度重叠的“总体性社会”[1]被打破，富有中国特色的、功能多元化的单位制度开始瓦解。行政机关、事业单位、企业单位，通过转移非专业性的社会服务功能，如医疗和退休保险以及后勤保障服务等，逐步实现了单位组织功能分化的目标。但是，改制后的企业、事业单位仍然承担着相当一部分行政任务。 [2]另一方面，传统科层制的行政机关也致力于自身的机构改革，以各种机构精简的“瘦身”运动和绩效提升的革新方案，应对日趋繁重和多元的行政任务。其中，行政机关的组织形式创新，是此次机构改革的重心，行政机关法人化、独立机关的添列，甚至由国家直接设立承担行政任务的私法组织，已成为我国和西方国家共同面临的发展趋势。与此同时，在上述行政组织形式之外，以企业化模式运作的私人，以及大量涌现的非政府组织，包括最初的社会团体和新近的民间组织，也在以独立负责、合作行政、参与程序等各种形式，分担着行政任务。
相较于公共行政改革实践的如火如荼，行政组织法学的理论探索与制度设计，就显得滞后与薄弱。尤其在行政组织法理论尚未整理出中国单位制度清晰脉络的情况下，又要匆忙陷阵于公共行政改革浪潮带来的冲击，两者间的关系如何协调，确是当下行政组织法学研究不可回避的难题。鉴于此番公共行政改革最终定位于全面达成政府目标的效能革新， [3]在法治范围内更好地促进行政任务的实现而非单纯地提高行政效率，应成为勾勒行政组织法理论的主线。而行政组织法学的分析框架，除应修正过去涉及的行政组织类型、中央与地方分权、行政机关编制、公务员法等传统内容外，更应将外部竞争机制、整体运作模式、财政自主权、工作人员激励机制、任务、权限、责任三位一体的结构与监督等相关要素纳入射程。行政组织法的改革进路，在某种意义上正是对传统行政法学以行政行为类型为核心的研究思路的反思。行政组织法的理论变革，是撬动行政法基础理论前行的重要支点。
二、困境：传统与新兴行政组织法理论的仓促交接
如果将1978年十一届三中全会提出“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的16字方针视为启动中国当代法治进程的序曲，那么，行政组织法研究的春天至少迟到了20年。当时流行的观点认为，行政组织法规范的是行政组织内部的事情，与对外管理无关，与依法行政也无甚关联，故行政法学没有必要进行研究。这种观念导致的一个直接结果就是，上世纪90年代大多数行政法学教科书都放弃了对行政组织法的探索。 [4]直到90年代末，在一些学者的倡导下，行政组织法的研究才被视为行政法治建设的应有之义，陆续有一些文章开始剖析法治原则与公共行政组织的关系，介绍国外行政组织法建设的相关理论与实践。 [5]但这些探索大多还停留在倡导行政组织法研究的重大意义和设计我国行政组织依法建设的大致框架层面，体例上虽已涵盖行政组织法的基本理论、中央和地方分权、行政编制、公务员法等方面，但具体内容的展开却倾向于原则性的讨论以及对现有法律规范的援引与解释。
这一时期行政组织法研究的另一显著特征，是未对中国单位制度及其改革所形成的独特组织法现象给予应有关注。新中国成立后，为改变“一盘散沙”式的社会状态，国家将城镇居民纳入到一个个相对分散且相对封闭的单位组织， [6]实现国家对社会的统治。这些单位组织，包括行政单位、事业单位和企业单位，都有严格的行政级别，下级单位隶属于上级单位。各单位组织按照级别和所有制的性质，承担着不同的行政任务。除对外承担行政任务外，还掌控着单位成员个体生存发展所需的各种资源，在住房分配、公费医疗等社会福利保障方面拥有资格认定和额度调整的权限，扮演着给付行政的重要角色；单位对个人户籍与身份状况的证明，虽不能代替婚姻登记、子女入学等手续，却是公民行使这些权利的必备前提，成为行政确认、行政许可的组成环节。此外，广大农村中的合作社，尽管并不负责农民的社会福利和保障，但也在规制农民的生产、生活方面，发挥着类似于单位组织的功能。而我们过去的行政组织法理论，对于这些担负着行政任务的主体，却几乎是一片空白。
未待行政法学者调整行政组织法的研究架构、梳理清中国行政组织的发展脉络，全球性的公共行政改革浪潮已汹涌在前。面对行政机关的法人化、独立行政机关的设置、由国家直接设立承担行政任务的私法组织的出现，以及非政府组织甚至是私人和行政机关合作趋势的明朗，行政法学者开始探究这些新生的行政组织形态，尝试赋予她们行政组织法上的应有地位。 [7]由于传统行政组织法研究在基础理论方面的薄弱和整体框架的狭隘，对新生行政组织的上述讨论，虽界定了类行政组织或非政府组织的概念，分析了他们的产生背景、分类、职能范围及其法律规制，却未能给出隐藏在行政组织形态多元化背后真正的改革动因，也就难以根据不同行政组织的特殊使命，设计合理的、多层次的规制路径。如大多数文章都将新生行政组织形态的出现，归因于提高行政效率的呼声或简单地等同于西方因福利行政重压产生的“减负”要求，因此较青睐行政组织的独立性和民间力量参与的重要性，却忽视了不同类别的行政组织在独立性方面的差异、民营化的实质与形式之分，以及形式民营化的各种表现形态之间的区别；对规制手段的探讨也局限于加强相关行政组织立法、增强行政相对人的法律救济途径等，却未进一步追问，这样的制度设计与推动此次公共行政改革的效能目标之间，距离还有多远。
新、旧行政组织法理论研究上的缺漏，促使我们反思，承载行政组织法研究的主线，究竟为何？贯穿这条主线，我们应该建立哪种模式的行政组织法研究框架？
三、重构：行政任务取向的行政组织法
对行政组织法研究主线的探寻，必须考虑设立行政组织所追求的目标。大多数公共组织都有着多重目标，但总是存在核心的目标，核心目标是组织内人员行动的方向，推动着公共组织的绩效改革， [8]也是行政组织法规范行政组织活动时，不可偏离的主轴。就行政组织而言，其核心目标当然是实现行政任务，尽管不同时期、不同层级、不同形态的行政组织所担负的行政任务有所差异，但从本质上看，都是达成特定行政任务的手段。秉承这一思路，当我们重新审视新、旧行政组织法研究的成果时，就会发现，行政任务在行政组织法研究中的长期空缺，正是传统行政组织法漠视中国单位制度下其他承担行政任务主体的原因所在，也导致了当下强调依法规范却忽略行政任务的单线型行政组织法研究进路。现在需要的是，根据行政任务的变迁，发展一种全方位的行政组织调控模式。
考虑到此番公共行政改革意在促进行政组织的效能革新，行政组织法理论固然要对新生的及过去被忽视的其他行政组织形态加以研究，但更为关键和迫切的，是对促进行政效能的新举措，给出法治规范的分析框架。除过去已经讨论的行政组织概念、行政组织法意义之外，新的行政组织法，应围绕行政任务，就行政组织的设置、内部运作、财政、人员和监督方式，作出全面规范。
（一）行政组织的设置
传统行政组织法理论关注到了行政组织设置的合法性问题，但偏重的是设置行为是否符合宪法及相关法律中涉及行政组织的条款。而由基本权的制度保障 [9]功能引申出来的行政组织设置要求，却未被给予应有的份量。举例来说，《高等教育法》第10条第1款有关保障高等学校科学研究、文学艺术创作和其他文化活动自由的规定，虽是在提倡高校的学术自治，却可从中推演出组建大学时，应赋予其与学术自治相关的内部组织以相当程度的自主组织权。这种基本权的制度保障功能对行政组织法的影响，是将来设置行政组织时需要特别重视的法治层面的要求。
此外，对于传统行政组织法理论明确否定的“没有现行法上的组织建构依据可否设置行政组织”的问题，今天看来答案也并非如此泾渭分明。据实证分析表明，“公众正试图从个人自由尊严以及市场自主、社会自治等实质规范基点出发”， [10]组建一些缺乏明确现行法依据的行政组织。在代议制民主提供的形式合法性体系外，一种开放的、经验的、反思性的实质合法性进路，正在成为设置行政组织的正当性根基。行政组织法理论应该回应这种新动态，对行政组织设置的民主基础做多元性调整。
除了法治和民主上的要求，行政组织的设置尚须满足实现行政任务的需要。一昧地强调行政组织法的依法规范功能，漠视行政组织在现实中承担的行政任务，只会导致理论与实务“两张皮”的后果。
更恰当的做法，毋宁是将行政组织设置时的行政任务考量，纳入到行政组织法研究的射程之中，为其设计合理的制约机制。“就达成任务之考量的观点来说，E.Schmidt-A?mann认为应分就任务领域、任务执行之方式以及，公私部门就此等任务领域之角色分配面向来探讨。” [11]也就是说，首先要对行政任务进行大致的分类，再针对各类行政任务的性质判断其合适的实现方式，最后，结合各种行政组织自身的特性，决定是由公部门还是私部门、以及公部门中的何种行政组织来承担该种行政任务。最后一个阶段，实际上就转化为行政组织形态的选择问题，实际上是引入一种外部竞争机制，在各种行政组织之间形成一种“最优者”承担行政任务的制度。
（二）行政组织的运作
自马克思·韦伯提出官僚机构的理想模式后，庞大的规模、严格的等级、细化的分工、正式的规范、书面的文件，就成为各国行政机关的典型特征。如此金字塔体系的内部正常运作，主要依赖行政机关上下层级间的细节性命令与指示，“存在着职务等级和审级的原则，也就是说，有一个机构的上下级安排固定有序的体系，上级监督下级”。 [12]就我国而言，即便是行政机关以外的事业、企业单位，也存在类似行政机关的等级序列。针对行政组织内部运作的命令执行性特征，我国传统行政组织法学在这方面的研究重心，主要落足于对上级违法命令下，下级机关及其工作人员地位与责任的讨论。 [13]
然而，命令执行模式虽然能够保障行政机关及单位上下层级之间的一致性，却也导致了下级机关及单位工作的被动性与消极性。相反，公共行政改革对效能的倡导，并不着重对上级命令与指示的落实程度，她偏好的是该行政组织是否妥善地完成了行政任务。尤其在许多新出现的行政组织强调独立性的形势下，并不存在严格意义上的直接上级，更无所谓细节化的上级命令与指示。实践的新形势，促使我国行政机关及单位对上级负责的内部运作模式，向有利于实现行政任务的方向变迁，即由原来的命令执行模式，转化为对特定行政任务负责的整体性控制模式。在法律规定或约定的特定行政任务领域内，某一行政组织只须负责达成规定或者约定的目标，至于达成目标的具体细节，应由该行政组织自己决定，从而在确保行政任务实现的前提下，最大程度地赋予行政组织以主动和弹性活动的空间。相应地，行政组织法研究的对象，也要调整为加强整体性控制的制度设计，包括行政目标如何确定、法律规定或合同约定的内容应涉及哪些必要项目、如何评价行政组织的行为在整体上符合预定目标等。
（三）行政组织的财政
我国的财政体制，是在借鉴前苏联财政体制的基础上于20世纪50年代早期建立的。当时的财政体制与中国独特的单位制度相匹配，体现出高度集权的特征。80年代后，中央为解决财政赤字问题，陆续进行了一些分权化财政体制改革。在此过程中，地方政府借助财政“包干”政策，逐渐超越了忠实执行上级命令的角色，拥有了更多的自治权限。可惜的是，财政制度与行政组织活动之间的互动关系，一直游离于大多数行政法学者的视野之外。过去的行政组织法研究， [14]甚少正视财政制度在行政组织法中的应有地位，更别说以合理的财政制度设计，制肘行政组织的活动。
缺漏的填补迫在眉睫。但当下已不再需要简单地根据行政组织的层级和规模，“一刀切”分配财政预算的体制。为促进行政组织更好地实现行政任务，财政计划应呈现出反映特定行政任务要求的个性化特征，在考虑该行政任务最终成果的产生成本的基础上，确定适当的财政预算。各级人大在审议预算时，可与行政组织的负责人签订协议，明确行政任务的实现成本，并以此作为日后监督的基础。协议的内容不宜过于细化，以保障在广泛预算运用权限下，行政组织始终拥有对行政任务的支配权，包括“分配于人事或事务费用、是否援引外部给付等均仅由其负责”。 [15]针对财政计划的行政任务取向，行政组织法对财政的控制，不能再固守于行政过程的具体环节，而应锁定在预期目标能否达成之上。另外，如何确保行政组织编制的预算申请符合行政任务的实际成本，以及当存在数个行政组织竞争同一行政任务的情况下，人大如何决定行政任务及相应预算的承担者，也有待于进一步厘清。
（四）行政组织的人员
行政组织的人员，尤其是公务员，一直是行政组织法关注的内容。但在传统行政组织法倾斜于形式法治原则的氛围中，对行政人员的探讨，也往往止步于《国家公务员暂行条例》和《公务员法》相关条款的介绍性描述。鲜有学者注意到公共行政改革中的绩效管理将会对行政组织法尤其是行政组织人员的调控框架，产生何种冲击。而在西方国家，“中央部门，尤其是财政部，依赖绩效指标对执行机构实施控制”，议会和公众早已视绩效标准为确保行政机构迅速而有效地提供公共服务的有利工具。 [16]
《公务员法》已经设计了以工作实绩为重点的公务员考核制度。但该条款在实践操作中却被“无过便是功”的潜规则替代，只要不出大问题，考核结果基本都是良好。另外，以职务和级别确定工资和其他待遇的规定，以及晋升年龄与资历的限制，造成了“不同工却同酬”的状态，以及年轻的优秀人才难进步、年长的工作同志不进取的局面。内部竞争的长期缺乏，导致工作效率低下，工作质量不高。而绩效管理的真正落实，必须依赖于与之配套的激励机制，其中最主要的是“来自高层管理者的认可、职业发展机会和金钱激励”。 [17]为此，行政组织法有关组织人员的研究，必须打破同级同工和按部就班的晋升结构，以行政组织人员对行政任务的实际贡献为标准，弹性地设计考核制度。同时，应扩大行政组织人员对行政处分及晋升决定的救济途径，承认“当系争行政处分已影响该公务员服公职之权利，也就是说，该处分已改变其公务员之身份关系时，应准予提起诉愿及行政诉讼”。 [18]
（五）行政组织的监督
在传统的行政组织法研究中，行政组织的监督常常被行政监督所替换，即突出行政机关的上级对下级，或者行政监察机关对所辖其他行政机关的监督。公共行政改革在推动新型行政组织形态出现的同时，也置行政监督的传统理解于困境之中：行政组织监督的形式是否仍局限于行政监督？行政组织监督的内容还能不能停留在全面监督的层次？
通说认为，行政监督的发生，以行政机关的隶属关系或监察权的管辖范围为前提。但对于许多新型行政组织而言，独立于科层制的行政机关，恰恰是其优势所在。如过去被我们排除在行政组织范围外的大学，已渐被承认其作为公共营造物的地位，而大学的自治性也是各国公认的需要特别保障的权利。对此类行政组织的管理，显然不能适用行政监督的传统模式。因此，未来行政组织的监督，除行政监督外，更要拓展不以行政隶属关系为前提的监督形式。新的判断监督法律关系的标准，应视监督主体与被监督主体之间，有无规定或者约定行政任务的法律条款或法律事实。只要存在上述法律条款或法律事实，即可认定两者之间存在监督法律关系。
至于行政组织监督的内容，曾有学者做了“职务监督、专业监督及合法性监督” [19]的划分。当监督主体行使的是行政监督权时，应该承认，其对被监督对象行政活动的合法性和适当性都有监督的权限。但是，若监督主体与被监督主体之间并无行政隶属关系，则两者之间只能存在适法性的监督，“而不能像对待下级机关般地进行严苛的适当性监督”。 [20]也就是说，我们要建构一种任务、权限、责任三位一体的行政组织结构，即根据行政组织承担行政任务的特性授予相应的行政权力，并以行政任务的特性和实现效果判断应承担的法律责任及相应的监督力度。
至此，我们已经勾勒了行政组织法的基本分析框架。这些新的调控模式，在实践中应该围绕着某一行政组织所承担的特定行政任务而展开，并呈现出个案化的特征。
结语
以行政组织法为支点撬动行政法基础理论前行的车轮新的行政组织法理论逐渐展现轮廓的同时，也预示着作为传统行政组织法理论基础的行政法基础理论的变迁与再造。
（一）法治原则的拓展
传统行政组织法秉承着依法行政的关怀，整体的制度设计无不彰显法治原则的张力。这固然值得肯定，且应在新的行政组织法理论中继承和深化。但是，法治原则的贯彻，不能局限于形式法治的规定，而应注意到由行政任务变迁引发的新的规范路径。过去，我们未能将中国单位制度下的事业单位、企业单位和基层自治组织划归到行政组织的范畴，没有给出对这些行政组织的规范路径，就是简单参照《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》相关条款的结果，而没有将认定行政组织的标准最终落足于承担行政任务的点上。
这种形式法治的思路，不仅存在于行政组织法的研究中，更弥漫于过去整个行政法基础的理论空间。由于我国行政法治的起步较晚，所要面对的却是在计划经济时代无所不能的行政权。因此，完备行政法制，从立法源头上完备行政权力各种行使条件、程序和救济方式，是这些年来我国行政法学人不断努力的方向。但今天看来，如果只一味地营造理想中的“法治国”，不注意到行政任务变迁引发的行政实践新动向，不照顾到立法机关“无法胜任在风险规制背景下划定量化界限的任务”， [21]最终的结果，只会离真正的依法行政越来越远。这就要求，应根据行政任务的转变，扩张法治原则的内涵，不仅明确立法机关的事前规范功能，也突出行政规范性文件的制约效果，不仅青睐直接的根据规范，更关注到基本权制度保障功能的延伸适用，不仅涵盖整个实在法体系，更囊括日益丰富的行政法原则。如此，方能形成多元的、动态的法治原则，弹性地、灵活地规范现代行政活动。
（二）分析框架的调整
行政法，从诞生之初，就肩负着保障公众免受违法行政行为侵害的重任，“历史上，行政法的根本前提始终是限制政府权力以保护私人自治”。 [22]因此，最初的行政法学的研究，主要围绕着直接影响行政相对人权益的行政行为类型展开。通观我国目前为止的大多数行政法学教材，基本的体例大多是在行政法学总论之后，分章论述包括行政处罚、行政强制、行政征收等各类行政行为的构成要件和实施程序，并与行政复议、行政诉讼受案范围相联系。近些年，随着给付行政的发展，对行政行为类型的分析已经拓展到了行政许可、行政指导、行政合同等新型的行政活动方式。但总体的思路，仍然认为行政组织内部的活动并不属于行政法学的要点。行政法学基础理论的这种倾向，是我国传统行政组织法学不被重视、体例单薄内容简单的根源所在。
今天，随着行政组织形式的增加、行政组织承担行政任务途径的扩张，以及相关行政行为类型的拓展，继续固守行政法基础理论的外部行政行为研究阵地，将使行政法学无法回应行政组织设置、运作时发生的行政法问题，也难以依法规范与公民权利义务相关的行政行为。也正是在这个意义上，美国著名行政法学家约瑟夫·P·托梅恩（Joseph.P.Tomain）和 西德尼·A·夏皮罗（Sidney.A.Shapiro）才指出：“行政法学提出问题并回答问题的时代已经走到了终点。” [23]要赢得行政法学的新生，必须扭转以定型化行政行为为核心的研究思维，调整传统的以立法设定构成要件和程序、以行政复议和行政诉讼为控制手段的分析框架，根据行政任务的特色，发展出多元的、立体的调控模式。行政组织法从设置、运作、财政、人员和监督的分析框架，就是在这种指导思想下的有益尝试。
（三）责任内涵的丰富
受传统行政法基础理论对法治原则狭义理解的影响，我们对责任的认识，在很长一段时间里也局限于某一行政行为违反了法定构成要件或者法定程序所需承担的法律责任，即“概括地讲，行政法律责任是指行政法律规范所规定的一种法律责任”。 [24]然而，当下的公共行政改革，要求行政组织不仅要依据法律开展行政活动，更要在法治框架内力促行政任务的实现。因此，对一个行政组织是否需要承担行政法上责任的判断，不仅应视其有无违反行政法律法规的相关规定，更要结合其所承担的行政任务，是否按期按质地完成。后者的违反，也应成为认定行政法律责任的依据。
此外，对于责任承担的形式，过去的观点将其归纳为“行政惩处和司法惩处”， [25]包括行政复议、行政诉讼和国家赔偿上的责任。现在看来，这种与定型化行政行为相匹配的责任形式，也需要根据新的分析框架加以丰富与扩张。如基于前述任务、权限、责任三者合一的新型行政组织结构，当某一行政组织未能按照合同实现行政任务时，就可根据合同约定的违约条款，要求其承担相应的法律责任。
