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基层检察院实施能绩管理的问题和对策
谢支炳　　傅克非


　　2002年，最高人民检察院制定的《人民检察院基层建设纲要》明确提出：“以考核干警的能力、能绩为核心，探索建立能绩管理机制。在明确内设机构和工作岗位职责的基础上，分类分级明确工作目标，以动态考核为主、定性与定量相结合，实行全员能力和能绩考核，奖优罚劣。”根据《纲要》这一精神，各地基层检察院努力探索检察队伍管理长效机制，其中以能绩目标作为管理目的，通过持续的和不断能绩考核来管理队伍的“能绩管理”是基层检察院采用比较普遍的一种管理模式，但是实践中真正通过能绩管理达到预期目的的检察院却非常少，大多数检察院不是中途夭折，就是最后流于形式。笔者通过对各地部分基层检察机关实行的能绩管理模式的考察和研究，发现能绩管理作为一种管理理论从企业管理引入检察机关的管理，并不存在理论的优劣问题，关键是管理者如何运用的问题。本文拟从分析部分基层检察院推行能绩管理过程中出现的问题出发，提出解决问题的方法，供大家参考。


一、当前检察机关实行能绩管理过程中出现的问题
　　能绩管理在检察机关出现失败的案例，原因是多方面的，其中主要的原因是管理者没有认识检察机关管理的特殊性，没有将能绩管理理论与检察机关实际有机结合，具体表现为：

　　一是忽视人力资源的管理，人员使用的盲目性较大。有的基层检察院在能绩管理过程中只注重对检察人员下指标、抓考核，而没有注重人员能力的优化管理，对人员素质、资格没有加以区分，盲目使用人员，从而造成人员能力、素质、资格与岗位不适合，这不仅与最高人民检察院提出的检察人员分类管理的改革方向不适应，而且也达不到能绩管理的最终目标。有的检察院虽然在人员总量上进行控制，但是对各内设机构人员的配置不尽合理，有限的人力资源往往缺乏高效的配置，出现了一定比例的人员具备检察职务的人员不在检察岗位工作，而在检察岗位工作的人员又没有取得检察职务的混乱现象，造成办案一线部门中人员配置不合理，检察员的比例较低，而机关综合部门、后勤服务部门冗员较多，影响了能绩管理目标的实现。

　　二是能绩考核基本框架设置不合理，没有形成科学、规范、完善的能绩指标体系。岗位素质、岗位职责、岗位目标等等考核指标体系没有形成统一关联、方向一致的目标与指标链，指标与指标之间缺乏相互关联的逻辑支持，有时还存在着对立和矛盾；设置的分项指标与最终所要追求的能绩目标不尽一致；有的工作内容无法完全量化，如综合部门的工作的特殊性就往往无法单纯用数字、指标形式予以量化。

　　三是能绩考核机制不科学，存在很大的随意性。有的检察院对人员考核上长期沿用计划经济体制下形成的党政干部管理模式，没有严格、科学的考核制度，往往以年终总结、评优等等方式代替考核，使能绩考核流于形式，有的甚至以领导印象好坏作为评价检察人员能绩大小的标准。由于没有形成科学的考核评价规范，造成考核时结果差别不大，分不出真正的优劣，从而不能客观公正反映检察人员的德、能、勤、绩表现，个人回报未能与实际能绩完全挂钩，因此能绩管理起不到激励机制的作用，容易挫伤检察人员的积极性，不能发挥检察人员的工作能力、达不到最佳的工作效果。


二、解决能绩管理过程中存问题的对策
　　检察机关是国家的法律监督机关，是一个业务性很强的机关，它不同于企业，也不同于一般的行政机关，我们应该根据检察机关的特点实施能绩管理，解决能绩管理实施过程中出现的问题：

　　（一）坚持以人为本的原则，解决盲目使用人力资源的问题

　　在整个检察管理系统中，存在物质资源、信息资源和人力资源等诸多资源，而人力资源处于整个资源金字塔的顶端，如何管理好检察系统中的人力资源是能绩管理成败的关键，因此，管理者要坚持以人为本的原则。具体来说，管理者要树立人才资源是第一资源的思想，充分了解现有人员的特点，在信任、尊重的前提下对其合理定位，合理使用，达到发挥人才最大作用的目的。

　　一是管理者要对现有人才的个人特质了如指掌，并进行合理定位。人才分为很多类型，如外向型、内敛型、创造型、协作型、复合型等多种类型，检察机关不同的岗位需要不同类型的人才，作为管理者，只有充分了解各种人才所属类型，才能对人才合理定位，保证人才配置的准确性。

　　二是管理者要将不同类型的人才按照强弱搭配、优势互补的原则分派到各个部门。一个以优质高效为表征的检察队伍，并非人人都是能力超群的全能型人才，只有通过合理搭配，优化组合，才能分工协作而完成事项工作，因此就是要对各个科、处、室人员进行合理配置，通过强弱搭配、优势互补，最大限度发挥个人能力。

　　三是管理者要在对各单位人员现状作出充分调查研究的情况下，充分运用各种资源，整合物质资源、信息资源为人力资源服务，力求达到人力资源在各个工作岗位上的高水平动态均衡。

　　（二）合理设置能绩管理的基本框架，解决能绩目标不明确的问题

　　能绩管理的最终目的就是要达到既定的能绩管理目标。按照《纲要》提出的“以考核干警的能力、绩效为核心，探索建立能绩管理机制。在明确内设机构和工作岗位职责的基础上，分类分级明确工作目标，以动态考核为主、定性定量相结合，实行全员能力和绩效考核，奖优罚劣”的要求，建立起有岗位素质、岗位职责、岗位目标的能绩管理框架，达到个人能力、素质、资格与工作岗位的最优配置，取得最佳的工作业绩和效率。

　　一是要明确岗位素质。检察机关内部有不同的工作部门，每个工作部门又分为不同的工作岗位，这些工作岗位对人员的素质要求是不一样的，在设定能绩管理框架时就要考虑不同岗位对不同素质的区别。如检察长的素质要求就比一般工作人员的素质要求要高，侦查部门工作人员与综合部门的工作人员的素质要求也有不同。所有检察人员在有统一的综合素质要求的同时也要有不同工作岗位的专业素质的差别。

　　二是要明确岗位职责。不同的岗位有不同的职责，从检察长到具体的工作岗位都有具体的工作岗位职责。在能绩管理基本框架中，应该按每个上体岗位的特点设置岗位职责，这种岗位职责既包括工作内容，也包括工作流程，应当具有很强的可操作性。

　　三是要明确岗位目标。施能绩管理的岗位目标应从三个层面考虑，实行目标任务层层分解，做到责任明确。首先，必须确定总体目标，即全院目标。其次，要确定部门目标，即各科室目标。第三，确定个人目标，即岗位责任目标。总体目标分为政治目标、业务目标和规范化建设目标三部分。政治目标和规范化建设目标为全院共性目标，其考核内容适用全院所有部门，主要内容为：政治业务学习、执法执纪、工作纪律、职业道德、争先创优等；规范化建设目标内容为：队伍管理规范、检务管理规范、业务工作规范、检察礼仪规范等；业务目标是指全院各部门履行职责的目标。根据各部门工作重点、工作标准以及上级院对业务处室的要求综合制订，力求公平合理，有可比性。总体目标由院党组研究确定。部门目标内容按照全院总体目标，结合履行职责要求确定相应的目标。该目标由各部门制定，检察长办公会审定。个人目标按照总体目标，结合部门目标和岗位职责要求设定检察干警能绩目标，即岗位职责目标。岗位职责目标实行全员“三定”（定岗、定责、定目标）。由每名干警制定，部门负责审核，报院备案。

　　（三）依法建立考核机制，解决能绩考核不科学的问题

　　长期以来，检察机关的队伍管理基本上沿用的是行政干部的管理模式，在人员考核上也没有形成符合检察机关特点的考核机制。按照《纲要》的要求，检察机关实行能绩管理就是要建立科学的考核机制。建立检察队伍考核机制，必须严格依照检察官法的有关规定，在考核的原则、内容、基本方法和组织实施等方面进行深入研究，形成切实可行的制度，严格遵守执行。

　　一是在考核原则方面，应遵循客观公正、公开，年度考核与平时考核相结合，依法管理和群众监督相结合，奖优与惩罚相结合的原则，以有利于促进公正执法和充分发挥法律监督职能，保障检察人员依法履行职责。

　　二是在考核内容上，应按照检察官法的要求，按照检察官职位要求的政治、业务素质，将考核内容分为政治思想品德、检察工作实绩、检察勤政、检察廉政等四个方面。政治思想品德主要考核检察官执行宪法和法律、遵守检察职业首选的表现；检察工作实绩主要考核检察人员在履行检察岗位职责中的工作水平、工作质量、工作能力以及有无突出贡献等等情况；检察廉政主要考核遵守办案纪律、廉政纪律以及廉政业绩；检察勤政主要考核工作态度、工作作风以及出勤等情况。检察工作实绩是考核的重点。

　　三是在考核组织上，应按照检察官法的规定，成立考评委员会，统一领导检察人员的考评工作。考评委员会由检察长、副检察长、检察委员会委员组成。考评委员会下调考核办公室，负责年度考核的组织实施。各内设部门可以根据需要设置考核小组，加强平时考核。

李晓兵 南开大学法学院




台湾这场大选的角逐过程中，最为突出也最为坚定的就是马英九对「九二共识」的强调。九二共识的核心内容是「一中原则」，即「海峡两岸均坚持一个中国原则」，但是基于两岸政治情势发展的现状，以及两岸对于「一中原则」的认识，各自在其宪法和法律的框架进行阐释和表达。
九二共识是对于两岸关系底线的维护，也是两岸在「一中原则」问题上对于各自立场的调整和回归，这是两岸政治智慧的凝结，象征着两岸在认识和处理两岸关系的过程中对于对方立场的充分理解和尊重，也标志着两岸关系走向理性和成熟。它为两岸目前消除分歧、搁置争议、共同发展、共创双赢提供了政治互信的基础，因此成为稳定两岸关系，并为两岸关系渐进式的发展路径提供了一个合适的连接点。
台湾现行的“中华民国宪法”制订于一九四六年，历经多次修改，其所确立的宪政体制发生了很大的改变，其直接适用的范围也进行了限缩和调整，但是「国家统一」被作为修宪的立足点和行宪的基本目标，「一中原则」仍得以保持。因此，九二共识在两岸宪法的框架内寻找到了一个保证两岸关系稳定发展的基本底线，为两岸各自在政治、法律、经济领域处理涉及两岸关系的问题提供了广阔的空间。
九二共识也为两岸关系未来的发展提供了一种大的格局以及多种可能性。它既可以转换为「不统、不独、不武」的大陆政策，也可以让未来两岸之间继签署ECFA之后尝试性地开展政治议题的协商，还可以作为条件成熟的情况下签署两岸和平协议的基础。
但是，也必须看到，这一「共识」在大陆和台湾，都仍然存在着一定的变量。一方面，大陆方面对于台湾政治运作模式和法律实践的深层次认识还需要不断加强，特别是对于未来两岸宪政秩序的协调要有充分的考虑和准备；另一方面，台湾政治发展方向的不完全确定性，各种层次的选举成为检验民意对于两岸议题立场和态度的基本途径，两岸之间的理解和互信还需要通过各种层次的交流和沟通进行巩固，过于乐观和迅速的解决两岸问题都不现实，特别是绿营势力仍然不能明确肯定和接受此共识的基本内容。
在此情形下，两岸人民还需要在九二共识的基础上进一步的寻找新的连接点，特别是通过法律化的途径来将这些连接点加以固定，形成一个密集的「安全网」，让两岸关系的发展与两岸人民的福祉和两岸民主、法治发展之间形成良性的互动和紧密的联系，不为外部和内部偶然因素的影响而大幅度地波动，使两岸关系的发展能够更加稳健、顺畅。
未来，两岸特别需要从宪法层次上来思考和解决两岸关系发展过程中面临的诸多问题，比如，对于台湾现行宪法的认识，大陆方面应该看到，一九四六年的“中华民国宪法”已经成为在台湾维系“中华民国”法统的基本法律依据，它构成了两岸之间维系基本的法律联系的基础。特别在近三十年的时间里，通过大法官释宪，在台湾社会变迁与宪法实施之间形成了良性的互动与富有活力的宪政秩序。大陆方面应该对这部宪法在未来两岸走向统一进程中的地位重新评估，并对于其基本价值进行再认识。