山西省大型群众性活动安全管理办法
山西省人民政府
山西省人民政府令
(第227号)
《山西省大型群众性活动安全管理办法》已经2010年4月28日省人民政府第62次常务会议通过,现予公布,自2010年7月1日起施行。
省长 王君
二○一○年五月八日
山西省大型群众性活动安全管理办法
第一章 总 则
第一条 为维护社会秩序和保障公共安全,保护公民人身、财产安全和公共财产安全,促进经济和社会和谐发展,根据《大型群众性活动安全管理条例》等规定,结合本省实际,制定本办法。
第二条 本办法适用于在本省行政区域内举办大型群众性活动的安全管理。
前款所称大型群众性活动,是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的下列活动:
(一)体育比赛活动;
(二)演唱会、音乐会等文艺演出活动;
(三)展览、展销等活动;
(四)游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会等活动;
(五)人才招聘会、彩票销售等活动;
(六)其他影响公共安全的大型群众性活动。
第三条 大型群众性活动的安全管理遵循安全第一、预防为主、综合治理的方针,坚持承办者负责、政府及其部门监管的原则。
第四条 县级以上人民政府领导本行政区域内大型群众性活动安全管理工作,督促公安机关和有关部门依法履行职责,协调、解决大型群众性活动安全管理中的重大问题。
第五条 县级以上人民政府公安机关负责本行政区域内大型群众性活动的安全管理工作,对大型群众性活动的安全保卫进行指导、监督和检查。
县级以上人民政府公安机关应当会同安监、质监、商务、文化、体育、教育、旅游、园林、建设、交通、工商、卫生、城管、文物、气象等有关部门,依法履行对大型群众性活动安全工作的监督管理责任。
第六条 县级以上人民政府有关部门按照有关法律、法规的规定,负责大型群众性活动与其职责有关的安全工作。
第七条 县级以上人民政府及其有关部门应当采取多种形式,宣传大型群众性活动安全的法律、法规和知识,增强公民、法人和其他组织的安全意识和安全防范能力。
第二章 安全责任
第八条 大型群众性活动承办者 (以下简称承办者)对其承办活动的安全负责。
大型群众性活动承办者的主要负责人为安全责任人。
大型群众性活动由2个以上承办者共同承办的,承办者应当签订承办安全协议,明确各自的安全责任,并确定主要安全责任人。
第九条 鼓励承办者招募志愿者提供志愿服务,聘请安全保卫、电力、通讯保障等专家从事安全工作。
第十条 承办者履行下列安全责任:
(一)进行安全风险预测,制定并落实大型群众性活动安全工作方案和突发事件应急预案,开展大型群众性活动安全宣传教育;
(二)建立并落实安全责任制度,确定安全责任人,明确安全措施、安全工作人员岗位职责;
(三)配备与大型群众性活动安全工作需要相适应的专业保安人员以及其他安全工作人员;
(四)按照负责许可的公安机关的要求,配备必要的安全检查设备,对参加大型群众性活动的人员、物品进行安全检查,对拒不接受安全检查的,承办者有权拒绝其进入;
(五)组织实施现场安全检查,保障活动场所内临时搭建的设施、建筑物的安全,发现安全隐患及时消除;
(六)按照核准的活动场所容纳人员数量、划定的区域发放或者出售门票;
(七)落实医疗救护、灭火、应急疏散等应急措施并组织演练;
(八)及时劝阻和制止妨碍大型群众性活动安全的行为,发现违法犯罪行为及时向公安机关报告;
(九)为大型群众性活动的安全工作提供物资、经费等必要的保障;
(十)接受公安机关和上级主管单位等有关部门的指导、监督和检查,及时消除安全隐患。
第十一条 场所管理者履行下列安全责任:
(一)保障活动场所、设施符合国家安全标准和安全规定,并向承办者提供场所人员核定容量、供电系统等涉及场所使用安全的资料、证明;
(二)保障疏散通道、安全出口、消防车通道、应急广播、应急照明、疏散指示标志符合法律、法规、技术标准的规定;
(三)保障监控设备和消防设施、器材配置齐全、完好有效;
(四)提供必要的停车场地,并维护安全秩序;
(五)保证场地的安全防范设施与大型群众性活动安全要求相适应;
(六)不得向未取得安全许可的大型群众性活动提供活动场所。
临时搭建的设施,场所管理者应当组织安监、质监等有关部门验收合格;超出场所使用范围临时占用的场地、临时增加的辅助设施应当设置明显的警示标志。
第十二条 大型群众性活动的安全工作人员承担下列安全责任:
(一)实施安全工作方案和突发事件应急预案;
(二)启动应急照明、广播和指挥系统;
(三)熟知安全出口和疏散通道位置,熟练使用消防器材。
第十三条 参加大型群众性活动的人员履行下列安全责任:
(一)遵守法律、法规和社会公德,不得妨碍社会治安、危害公共安全、影响社会秩序;
(二)遵守大型群众性活动场所治安、消防等管理制度,不得携带爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险物质或者非法携带枪支、弹药、管制器具,不得在场内燃放烟花爆竹及其他妨害公共安全的物品;
(三)遵守大型群众性活动出入场安全管理规定,接受安全检查;
(四)服从安全管理,不得展示侮辱性标语、条幅等物品,不得围攻裁判员、运动员等人员,不得向场内投掷杂物。
第十四条 公安机关履行下列职责:
(一)制定大型群众性活动安全许可和安全监督管理的工作规范;
(二)审核承办者提交的大型群众性活动申请材料,实施安全许可;
(三)制订大型群众性活动安全监督方案和突发事件处置预案;
(四)指导对安全工作人员的教育培训;
(五)在大型群众性活动举办前,对活动场所组织实地安全检查,发现安全隐患及时责令改正;
(六)在大型群众性活动举办过程中,对活动场所及安全工作的落实情况实施指导、监督和检查,发现安全隐患及时责令改正;
(七)依法查处大型群众性活动中的违法犯罪行为,及时处置危害公共安全的突发事件;
(八)建立大型群众性活动不良安全信息记录制度,并向社会公示。
第十五条 县级以上人民政府及其有关部门履行下列职责:
(一)进行大型群众性活动安全宣传教育;
(二)依法在各自的职责范围内对大型群众性活动进行审批、审核;
(三)对大型群众性活动与其职责相关的安全工作的落实情况进行指导、监督、检查,发现安全隐患及时责令改正。
第十六条 每场次预计参加人数不满1000人的群众性活动,承办者应当主动向当地公安机关报告,并依法履行相应安全责任。
第三章 安全许可
第十七条 根据《大型群众性活动安全管理条例》的规定,公安机关对大型群众性活动实行安全许可制度。大型群众性活动每场次预计参加人数在1000人以上5000人以下的,由活动所在地县级人民政府公安机关实施安全许可;每场次预计参加人数超过5000人的,由活动所在地设区的市级人民政府公安机关实施安全许可;跨县、市(区)举办大型群众性活动的,由共同的上一级公安机关实施安全许可。
县级以上人民政府举办的大型群众性活动,不实行安全许可制度,举办活动的人民政府承担安全责任,按照有关规定确定安全责任人,制订安全工作方案,并组织实施。
第十八条 承办者应当在大型群众性活动举办日的20日前提出安全许可申请,提交下列材料:
(一)举办大型群众性活动的申请书;
(二)承办者合法成立的证明以及安全责任人的身份证明。2个以上承办者共同承办大型群众性活动的,还应当提交联合承办的协议;
(三)大型群众性活动方案及其说明。活动方案载明活动的承办者,举办的日期、内容、规模、时间、地点、人数、入场券发售办法等;
(四)大型群众性活动安全工作方案以及突发事件应急预案;
(五)场所管理者提供活动场所的场所租赁、借用协议等证明;
(六)按照规定应当经有关部门事先批准的,提交审核、审批的文件;
(七)其他与举办大型群众性活动安全工作的相关材料。
依照法律、行政法规的规定,有关主管部门对大型群众性活动的承办者有资质、资格要求的,还应当提交有关资质、资格证明。
第十九条 承办者制订的大型群众性活动安全工作方案包括下列内容:
(一)活动的时间、地点、人数、规模、内容及组织方式;
(二)安全工作人员情况、数量、任务分配、岗位职责和识别标志;
(三)活动场所建筑安全和消防安全措施;
(四)活动场所可容纳的人员数量以及活动预计参加人数;
(五)治安缓冲区域的设定及其标识;
(六)入场票证管理、查验措施及入场人员的安全检查措施;
(七)车辆停放、疏导措施;
(八)现场秩序维护、人员疏导措施;
(九)安全工作经费预算;
(十)突发事件应急预案;
(十一)其他与安全工作有关的内容。
第二十条 举办大型群众性活动,应当符合消防安全规定。
举办集会、焰火晚会、灯会等具有火灾危险的大型群众性活动,承办者应当提交公安消防机构的《消防安全检查意见书》。
第二十一条 公安机关收到大型群众性活动申请材料之后应当当场或者在5日内依法作出受理或者不予受理的决定。申请材料不齐全或者不符合法定形式的,公安机关应当当场或者在5日内一次书面告知申请人需要补正的内容。逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理。
公安机关对受理的申请,应当自受理之日起7日内进行审查,对活动场所、设施进行查验,对符合安全条件的,做出许可决定,书面通知申请人;对不符合安全条件的,做出不予许可决定,书面说明理由。
大型群众性活动情况复杂、影响重大,在7日内不能作出决定的,经本级公安机关负责人批准,可以延长5日,并告知申请人。
第二十二条 同一承办者申请年度内预计在相同地点举行相同内容的多场次大型群众性活动的,公安机关可以一次许可。公安机关及有关部门按照规定对各场次活动进行安全监督管理。
第二十三条 公安机关对符合下列条件的予以安全许可:
(一)承办者是依照法定程序成立的法人或者其他组织;
(二)承办者提交安全保卫能力证明;
(三)大型群众性活动的内容不违反宪法、法律、法规的规定,不违反社会公德;
(四)具有符合规定的安全工作方案,安全责任明确、措施有效;
(五)依规定经有关主管部门审批、审核;
(六)活动场所、设施符合安全要求。
第二十四条 承办者变更大型群众性活动地点、内容以及扩大大型群众性活动举办规模的,应当依照规定重新申请安全许可。
承办者变更大型群众性活动举办时间,推迟举办的,应当在原定举办活动举办日期的7日前向做出许可决定的公安机关申请变更;提前举办的,应当在新定举办活动举办日期的7日前向做出许可决定的公安机关申请变更,经公安机关同意方可变更。
承办者取消举办大型群众性活动的,应当在原定举办活动时间之前书面告知作出安全许可决定的公安机关,并交回公安机关颁发的安全许可证件。
第二十五条 作出大型群众性活动安全许可决定所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益和公共安全的需要,作出许可决定的公安机关可以变更或者撤回已经生效的安全许可,并应当在24小时内书面通知承办者。
承办者以欺骗、贿赂等不正当手段取得大型群众性活动许可的,由公安机关撤销许可,但撤销许可对公共利益可能造成重大损害的,可以不予撤销。
第二十六条 大型群众性活动获得安全许可后,承办者方可进行广告宣传,发放、销售证件、门票。
变更、取消已向社会公布的大型群众性活动的,承办者应当通过报纸、电视、广播等媒体向社会予以公告,并做好善后工作。
第二十七条 公安机关进行大型群众性活动安全许可,对于法律、法规、规章规定应当听证,申请人申请听证的事项,或者公安机关认为需要听证的其他涉及公共安全的重大许可事项,应当向社会公告,并举行听证。
第二十八条 申请人对公安机关作出的安全许可决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第四章 安全管理
第二十九条 公安机关作出大型群众性活动安全许可决定后,应当在活动举行前对活动安全工作方案的落实情况进行必要的实地检查,书面记录安全检查的情况和处理结果,由承办者、场所管理者签字。发现安全隐患和需要调整补充安全措施的,提出书面整改意见,责令消除安全隐患,承办者、场所管理者将整改结果书面报告公安机关。经过再次检查合格,方可举办。
公安机关可以会同安监、质监等其他有关部门进行安全检查。
第三十条 承办者应当按照安全许可的时间、地点、规模和内容举办大型群众性活动,不得超过公安机关核准的安全容量印制、发售票证,不得擅自将大型群众性活动转让他人举办。
活动场所有固定座席的,按固定座席的数量核定容量;无固定座席的,以每人不少于1平方米核定参加人数。承办者的门票发售量不得超过核准数量的80%,工作证发放量不得超过核准数量的20%。
第三十一条 承办者应当落实下列安全措施:
(一)在售票处、出入口和主要通道设专人负责疏导和安全工作;
(二)禁止使用易燃易爆等危险物品。未经批准,禁止使用飞行器或者空飘物;
(三)安装必要的安全检查设备;
(四)在主席台、观众席划定必要的治安指挥、执勤席位。不设主席台的,划定相应的治安指挥和执勤区域;
(五)不得随意改变预案,或者擅自发布不利于安全秩序的信息;
(六)其他与安全工作有关的安全措施。
第三十二条 承办者发现进入活动场所的人员达到核准数量时,应当立即停止验票;发现持有划定区域以外的门票,应当拒绝其入场或者劝其退出活动场所;发现持票人员进入观众区域,不按指定区域、指定座位就座的,应当劝其到指定区域、指定座位就座;除有执勤工作证件的工作人员可以进入缓冲区域外,其他人员不得进入。
第三十三条 承办者验票时发现持假票的人员,应当立即向活动现场的公安机关工作人员报告;发现无票人员和持假票的人员已经进入观众区域和缓冲区域的,应当报告公安机关依法处置。
第三十四条 大型群众性活动中发生涉及公共安全的事故、案件的,安全责任人应当立即启动应急预案,并立即报告公安机关和主管部门。
大型群众性活动中出现涉及危害公共安全的事态的,安全责任人应当立即报告公安机关。
第三十五条 公安机关负责安全管理的工作人员,凭值勤证件进入活动场所,依法履行安全管理职责。
公安机关和其他有关主管部门及其工作人员不得向承办者索取门票。
第三十六条 大型群众性活动举办过程中,公安机关发现有下列情形之一的,可以责令停止活动,立即疏散现场人员:
(一)擅自变更活动的时间、地点、内容或者扩大活动举办规模的;
(二)活动场所存在重大安全隐患,承办者拒不整改或者无法及时整改的;
(三)参加人员超过核准数量,可能发生安全事故的;
(四)现场秩序混乱,对人身安全和财产安全构成严重威胁的;
(五)有可能发生其他危害公共安全的紧急情况的。
第三十七条 公安机关应当对每场次预计参加人数不满1000人的群众性活动进行安全监督管理,发现安全隐患和需要调整补充安全措施的,提出书面整改意见,责令消除安全隐患。
第五章 法律责任
第三十八条 承办者擅自变更大型群众性活动的时间、地点、内容或者擅自扩大大型群众性活动的举办规模的,由公安机关责令停止活动,并处1万元以上2万元以下罚款;有违法所得的,没收违法所得。情节较重的,由公安机关责令停止活动,并处2万元以上5万元以下罚款;有违法所得的,没收违法所得。
第三十九条 未经公安机关安全许可擅自举办大型群众性活动的,由公安机关予以取缔,经营性活动没有违法所得的,对承办者处10万元以上20万元以下罚款,对场地管理者处1万元以上2万元以下罚款;经营性活动有违法所得或者造成严重后果的,对承办者处20万元以上30万元以下罚款,对场地管理者处2万元以上3万元以下罚款,并依法没收非法财物和违法所得。
承办者以欺骗、贿赂等不正当手段取得大型群众性活动许可的,由公安机关对承办者处2万元以上5万元以下罚款,有违法所得的,没收违法所得。
第四十条 承办者将大型群众性活动擅自转让他人举办的,由公安机关责令停止活动,对承办者处1万元以上3万元以下罚款,对受转让承办者,处1万元以上2万元以下罚款;有违法所得的,没收违法所得。
第四十一条 承办者发售门票或者发放工作证超过核定数量影响公共安全、可能发生安全事故的,由公安机关责令改正或者责令停止活动,并处1万元以上3万元以下罚款;有违法所得的,没收违法所得。
第四十二条 承办者或者场所管理者违反本办法规定致使发生重大伤亡事故、治安案件或者造成其他严重后果构成犯罪的,依法追究刑事责任,承办者在2年内不得申请举办同类大型群众性活动;尚不构成犯罪的,对安全责任人和其他直接责任人员依法给予处分、治安管理处罚,对单位处1万元以上5万元以下罚款。
第四十三条 大型群众性活动中发生公共安全事故,安全责任人不立即启动应急预案或者不立即向公安机关报告的,由公安机关对安全责任人和其他直接责任人员处5000元以上5万元以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第四十四条 参加大型群众性活动的人员有违反本办法规定行为的,由公安机关给予批评教育;有危害社会治安秩序和公共安全行为的,公安机关可以将其强行带离现场,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第四十五条 有关主管部门的工作人员和直接负责的主管人员在履行大型群众性活动安全管理职责中,有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第四十六条 本办法自二零一零年七月一日起施行。
高圣平 中国人民大学法学院 副教授 , 杨旋
关键词: 建设用地使用权 续期 土地使用费 地上物 补偿请求权 取回权
内容提要: 建设用地使用权期限届满后可以续期,其中住宅建设用地自动续期,非住宅建设用地经申请而续期。续期的期限应综合考虑土地收益率与土地还原利率、土地估价误差、房屋的结构与耐用年限和土地用途等因素;续期的次数以一次为宜;续期时应当按照约定或规定支付土地使用费,但也不排除土地所有人放弃此权利。建设用地使用权期限届满未申请续期或申请续期未获批准的,建设用地使用权消灭,建设用地使用权人就地上物享有补偿请求权;土地所有人不予补偿的,应适当延长使用年限;建设用地使用权人不愿意延长的,丧失补偿请求权并应在合理期间内取回地上物;逾期不取回的,土地所有人无偿取得地上物所有权。
建设用地使用权期限届满后的法律后果,是我国物权立法过程中争议较大的一个问题,为了确保《物权法》能够按时审议通过,立法机关对此采取了回避的态度。但始自2009年的《土地管理法》的全面修订工作却不得不对此问题作出回答,如何依照用益物权的基本法理并契合我国现实实践作出具有可操作性的规定,无疑是摆在立法者面前的一大难题。本文拟从现行相关规则的立法原意、相关制度的比较法观察以及《土地管理法》修订过程中的相关制度设计[1]等几个方面略陈管见,以求教于同仁。
一、现行相关规则的梳理及其质疑
在《物权法》施行之前,国内有关建设用地使用权期限届满后法律后果的规定主要体现在《城市房地产管理法》[2]和国务院1990年发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》上。《城市房地产管理法》第22条规定:“土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准。经批准准予续期的,应当重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定建设用地使用权期限届满后的法律后果的使用年限届满,土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的,土地使用权由国家无偿收回。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定:“土地使用权期满,土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证,并依照规定办理注销登记。”第41条规定:“土地使用权期满,土地使用者可以申请续期。需要续期的,应当依照本条例第二章的规定重新签订合同,支付土地使用权出让金,并办理登记。”
由此可见,土地使用权[3]期限届满后的法律后果主要体现为:第一,在期限届满前1年申请续期,经批准后重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金;第二,期限届满未申请续期或申请续期未获批准的,土地使用权消灭,国家无偿收回土地使用权和无偿取得地上建筑物及其他附着物的所有权。[4]土地使用者交还国有土地使用证,并依规定办理注销登记。该规定由于过分着重于维护土地所有人的利益,与侧重保护用益物权人利益的各国通例不合,因而受到了广泛的质疑。[5]
第一,由土地使用权人各别提出申请,在住宅用地情形下基本不可行。在我国城市住宅以公寓为主要形态的背景下,要求同一公寓楼的全体业主共同申请或各别申请,并重新签订土地使用权出让合同,其执行难度之大和行政成本之高昂应是可想而知。[6]
第二,地上建筑物是土地使用权人投资的结果,其所取得的独立于土地使用权的所有权具有正当性,这一所有权理应受到法律的保护,非依法定理由和法定程序不得剥夺。土地使用权期满,国家作为土地的所有人,依据所有权的弹性力,可以收回土地。但国家却无任何法律根据强制无偿收回属于他人的建筑物,这与宪法中保护公民、法人合法财产所有权的规定相违背。[7]期满后由国家无偿收回的做法,“有违我国在建筑物所有权问题上一贯实行的‘谁投资,谁所有’的政策和保护财产所有权的原则,也有违民事主体平等原则和公平交易的原则。”[8]
第三,期限届满由国家无偿取得地上建筑物及其他附着物的所有权的做法,会损及资源的有效和永续利用。这一制度设计本身会助长土地使用人对其建筑物进行掠夺性的使用,甚至放纵对建筑物的破坏行为。[9]在利益驱动下,土地使用人往往竭泽而渔,甚至不惜破坏环境资源以实现其利益攫取的最大化,土地的有效和永续利用将无从谈起。[10]
第四,法律规范之间互不协调,违反对相同事项作相同处理的基本法原则。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条规定,在收回当事人无偿取得的行政划拨土地时应对其地上建筑物给予适当补偿,但第40条规定国家收回当事人有偿取得的转让土地时,反而对其地上建筑物不予补偿,同一法规内部的规定不仅相互矛盾,而且有失公平。[11]
《物权法》立法过程中对此问题的处理也颇费周折。《物权法草案》四审稿和五审稿均规定:“建设用地使用权续期后,建设用地使用权人应当支付土地使用费;续期的期限、土地使用费支付标准和办法,由国务院规定。”但从六审稿起这一规定就未再出现。最终审议通过的《物权法》第149条规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属,有约定的,按照约定;没有约定或者约定不明确的,依照法律、行政法规的规定办理。”由此可见,建设用地土地使用权期满后的法律后果在住宅用地和非住宅用地上存在区别。
第一,住宅建设用地使用权期限届满后自动续期。这一规则切实保护了建筑物的所有权,真正体现了以人为本的理念和对民生的关注。[12]但《物权法》回避了续期后是否支付土地使用费的问题。“考虑到住宅用地使用权续期后是否支付土地使用费,是关系到广大群众切身利益的问题。绝大多数住宅用地使用权的期限为70年,如何科学地规定建设用地使用权人届时应当承担的义务,目前还缺乏足够的科学依据,几十年后,国家富裕了,是否还要收土地使用金,应当慎重研究,物权法以不作规定为宜。而且,物权法不作规定,也不影响国务院根据实际情况作出相关规定。因此,本条对建设用地使用权期限届满后是否支付土地使用费的问题未作规定。”[13]
第二,关于非住宅用地使用权期限届满后的续期及法律后果,《物权法》分别授权法律、行政法规规定,在没有新的法律、行政法规规定之前,适用前述《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定。至于地上建筑物的处理,《物权法》新增的规定是有约定的依约定,[14]没有约定的,依照法律、行政法规的规定,这样其又直接指向了前引《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定,从而又出现了上述广受垢病的问题。
第三,建设用地使用权在期限届满后而消灭的,应当及时办理注销登记。登记机构应当收回建设用地使用权证书。[15]
《物权法》的上述规定给《土地管理法》的修订工作提出了以下需要解答的问题:第一,续期的期限如何确定,是否能多次续期?续期期限届满后如何处理?续期时是否支付土地使用费以及如何支付?第二,期限(包括续期期限)届满,国家收回地上物是否需支付对价,以及如何支付对价?[16]
二、比较法考察:以我国台湾地区新修订的地上权相关规则为中心
我国物权法上的建设用地使用权与大陆法系国家或地区物权法上的地上权意义相当,[17]均为在他人土地之上设立的以建造并保有建筑物为目的的他物权。准此,虽然不动产所有权在各国均有其固有法色彩,但对于以提高土地利用效率为目的的他物权之一—地上权,却有共同的基础和本旨。
建设用地使用权期限届满后建筑物的归属问题是土地与建筑物关系原理的具体运用。在比较法上,就土地和其上建筑物之间的关系有两种不同的立法例:一是所谓结合主义,不承认建筑物为独立的不动产,但建筑物不必附合于土地所有权,亦可附合于地上权,地上权期限届满后,地上建筑物归土地所有权人所有,但土地所有权人应当给予地上权人相应价值的赔偿;二是所谓分离主义,承认建筑物为独立于土地的不动产,但土地与建筑物异其主体时,建筑物尚需取得正当的土地权源,地上权即为其中之一。地上权期满后地上建筑物的所有权并不当然消灭,此时建筑物的所有人享有对建筑物的收回权、补偿请求权和延期请求权。[18]
一般认为,我国台湾地区“物权法”系属德国民法或瑞士民法之继受法,[19]但细查其内容,却与日本民法甚为接近。[20]同时,我国台湾地区、日本和我国大陆地区一样,均认为建筑物与土地为各别独立的不动产(权利)类型,更有比较研究的价值。而我国台湾地区于2010年修正公布了其包括地上权在内的“民法”物权编用益物权及占有部分,“修正了地上权之类型与内容,展现全新之风貌”,[21]以期实现物尽其用及永续利用之理想,[22]更具时代性和可参照性。
依修正后的我国台湾地区“民法”第840条、第839条之规定,地上权存续期间届满后地上建筑物的处理规则体现为以下几点:[23]第一,在地上权因存续期间届满而消灭时,当事人之间就地上物的处理有约定的,依其约定。第二,没有约定的,地上权人不必拆除其地上建筑物,可在地上权存续期间届满前,定1个月以上的期间,请求土地所有人按该建筑物的时价予以补偿。第三,一旦土地所有人拒绝地上权人的补偿请求或在规定期内不确定回答是否补偿,则应酌量延长地上权的存续期间,以维护地上权人的利益。该延长的期间由当事人双方协商确定,不能达成协议的,任何一方均可请求法院参酌建筑物与土地使用之利益予以判决。第四,如果土地所有人愿意接受建筑物的时价补偿,则由土地所有人和地上权人就时价进行协商,不能达成协议的,可以请求法院裁定,土地所有人不愿依裁定的时价予以补偿的,适用前述延长地上权存续期间的规定。第五,如果地上权人不愿意延长存续期间,则不得请求建筑物时价补偿。此时,地上权人可取回其建筑物,但应回复土地原状,如果未能在地上权消灭后1个月内取回其建筑物,建筑物则归属于土地所有人。地上权人有碍于土地的利用时,土地所有人可请求回复原状。[24]第六,在延长的期间届满后,不再适用上述规则,以免反复绵延,但如果土地所有人和地上权人另外达成延长地上权存续期间的协议,当然应当尊重其协议。
我国台湾地区的上述规定体现了如下特点:第一,采取私法自治为主,公权介人为辅的规范方式。[25]如当事人之间就地上权存续期间届满后地上物的处理已作约定的,即依其约定,未作约定时,才适用相关推定规则;在时价和延长期间之确定上又体现了公权的适度干预。第二,维持建筑物的经济功能。一般而言,建筑物的权利独立于土地的权利,因而在地上权回归土地所有人时,建筑物并不随之归属于土地所有人,而应由原地上权人取回,并恢复土地原状。但在地上权存续期间届满后,并非一律拆除建筑物。无论是土地所有人时价补偿,还是延长存续期间,其宗旨均在于充分发挥建筑物的利用价值,以免浪费社会财富。第三,在兼顾地上权人和土地所有人的利益的基础上,优先保护地上权人的利益。赋予地上权人以建筑物时价补偿请求权,其旨在避免地上权人的投资遭受重大损失,但为兼顾土地所有人不愿补偿或无经济能力不能补偿之窘境,又明定酌量延长地上权存续期间,对双方之利益衡量作周全的考量,实值赞同。[26]
三、建设用地使用权期限届满后的续期规则
我国物权法对建设用地使用权期限届满后的续期,依建设用地用途的不同分别作了规定,其中,属于住宅建设用地的,自动续期;属于非住宅建设用地的,“依照法律规定办理”,[27]留待《土地管理法》修订时解决。根据《城市房地产管理法》第22条,土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,依申请而续期。
(一)续期的期限如何确定
《物权法》对于建设用地使用权期限届满后自动续期的期限并没有作出规定,主要是考虑到在续期之后,也可能因为一定事实的出现,使得自动续期没有必要。尤其是因为考虑到建筑物所有人可能因各种原因而丧失所有权,所以,《物权法》不可能规定住宅建设用地使用权的期限无限延长。[28]
建设用地使用权期满后续期的基本前提是地上物仍在使用年限之内,仍有符合其用途的使用价值。无论是自动续期还是依申请而续期,都存在续期的期限如何确定的问题。对此,有学者认为,续期期限应为建筑专家对该建筑物的安全使用年限的评估年限,最长与国家规定的最长使用年限一致;[29]也有学者认为,续期期限应为法律所规定的最长期限,例如居住用地即为70年。[30]
笔者认为,建设用地使用权期限届满后的续期期限的确定应结合修法时对建设用地使用权的最高年限的规定等综合考虑。如果修法时维持最高年限的现有规则,即居住用地70年,工业用地50年,教育、科技、文化、卫生、体育用地50年,商业、旅游、娱乐用地40年,综合或者其他用地50年,续期期限的确定应综合考虑土地收益率与土地还原利率、土地估价误差、房屋的结构与耐用年限和土地用途等因素。[31]就住宅用地而言,应主要考虑房屋的结构与耐用年限;就非住宅用地而言,应主要考虑土地还原利率以及房屋的结构与耐用年限。应当注意的是,续期期限的确定不应考虑对地上建筑物的实质性改良,例如推倒重建。
(二)续期的次数是否以一次为限
关于建设用地使用权续期之后的期限届满之后是否还可以再次续期,存在不同观点。建设用地使用权只是对土地所有权部分权能的有期限让渡,如果允许不断续期,无异于事实上的土地所有权买卖;[32]如果只允许一次续期,那么期满后的地上物所有权归属又将难以确定,或者在这个出让期内原地上物灭失,建设用地使用权人又重新构筑建筑物,其所有权如何确定,此时是否可以由国家无偿收回,这也有待法律修订时予以明确。[33]
笔者认为,续期次数是否受限,取决于续期期限的确定模式和方法。如果期限届满后的续期期限已经考虑到房屋的结构与耐用年限等因素,续期期限以一次为宜,亦即续期期限届满后不再续期。如果期限届满后的续期期限采取统一的年限规定,如20年、40年,没有考虑具体建筑物的结构与耐用年限等因素,则在续期期限届满后,如仍在耐用年限内,应允许再次续期。
(三)续期时是否应当支付土地使用费
我国物权法对续期时是否应当支付土地使用费[34]的问题未予明确,而是授权其他法律规定。《土地管理法》修订过程中有意见认为,国有建设用地使用权经批准准予续期的,应当重新签订出让、租赁土地有偿使用合同,支付建设用地使用权出让金等相关费用。但住宅国有建设用地使用权期限届满自动续期时是否支付土地使用费,仍未确定。[35]目前争议最大的是住宅用地续期后是否应支付土地使用费的问题。
一种观点认为,住宅建设用地使用权期限届满后自动续期,不应支付土地使用费。[36]其理由在于:第一,“自动”续期,就意味着建设用地使用权人根本不需要采取任何行为(包括支付土地使用费行为),建设用地使用权的期限就会自动续延,否则,就不是自动续期了。[37]第二,消费者并未将建设用地使用年限与房地产价格联系起来。在当前民众对房价和地价均无任何博弈能力的情形下,用终其一生的收入购置房产后,还要在70年后续交昂贵的土地使用费,无法让民众接受。[38]
另一种观点则认为,建设用地使用权期限届满后应当有偿续期。其理由在于:第一,土地是不可再生资源,在我国未开征遗产税的情况下,有偿续期实质上是对一部分个人财富的社会转移,符合限制人们靠祖辈遗产不劳而获坐享其成而鼓励通过自身努力和劳动创造财富的观念,是社会公平理念的体现。第二,土地使用费实质上既有累计若干年收取的地租性质,又有一次性收取的税费性质,具有明显的期限属性,续期为取得新的期限,即应另行缴纳土地使用费。第三,土地收益具有很强的财政属性。建设用地使用权有偿续期,可以提供稳定的地方财源,为社会保障、民生支出和经济建设提供持续的动力,有利于建设惠及全民的公共财政,保证地方政府的正常运转。第四,我国现行的房地产税负“重流转,轻保有”的现状,妨碍了房地产交易的进行,助长了土地的隐形交易和投机,刺激了土地价格上涨。严格对土地使用权有偿续期的管理,从长远来看可以提高房屋保有的成本,促进盘活现有房地产存量,从而在一定程度上达到不动产资源的优化配置。[39]第五,无偿续期使得土地所有权无法体现,虚化土地所有权,有土地私有化之嫌,同时不利于土地资源的合理配置以及城市的规划发展。[40]
笔者认为,建设用地使用权作为在他人之物(国家或集体的土地)上所设定的权利负担,自应有期限限制,否则建设用地使用权有沦为土地所有权、导致土地私有化之嫌。地上物所有权人取得建设用地使用权所支付的土地使用费,自应是一定期限内土地所有权人放弃土地所有权的使用权能而取得的对价,也就是说,这一土地使用费的确定与一定的使用年限直接关联。建设用地使用权期限届满,即意味着建设用地使用权人使用他人土地已没有正当基础。此际,“建设用地使用权人”继续使用土地的唯一途径就是与土地所有人达成合意。建设用地使用权人在新的期限内使用土地,是否需要支付土地使用费,自应取决于双方的合意,但主要取决于土地所有人之意愿,因为建设用地使用权人自是要求不支付土地使用费。
就用益物权的基本法理而言,期限届满续期,建设用地使用权人在他人的土地之上取得权利,自应支付对价—土地使用费。此点不因建设用地的用途是住宅和非住宅而存差异。[41]不同之处在于,对于非住宅用地,土地使用费应由土地所有人与建设用地使用权人个别磋商,另行签订建设用地使用权设立合同予以确定;但就住宅建设用地土地使用费而言,在目前以多层住宅公寓为主的情况下,个别磋商几无可能,因而宜在公众的广泛参与下,由土地所有人根据房屋的结构和耐用的年限等统一确定土地使用费的支付标准和方式。当然,土地所有人基于公共政策等因素的考虑,亦可在住宅建设用地使用权自动续期时不要求使用人支付土地使用费,当属权利之抛弃,自无不许之理。
其实,广受关注的问题在于如果需支付土地使用费的话,按什么标准支付。就住宅建设用地而言,学者提出可参照我国香港地区的做法,不过,香港土地续期按年度缴纳新地税的做法在很大程度上仅具象征意义。香港的到期土地续期处理主要由其《政府租契条例》、《新界土地契约(续期)条例》等法律规定,处理方式是土地自动续期,期限同上一次土地批租年限,续期不需补交地价,仅需每年缴纳新地税,标准为年度差晌的3%,差晌为房产年度总租金的5%,因此,续期业主的年应缴新地税仅及房产年租金的1.5%、市场地价的0.1 WO。时至今日,此项续期制度已臻成熟并得到广大业主的认可。[42]
笔者认为,建设用地使用权续期时确定土地使用费的总原则是其应低于新增用地的使用费标准,因为土地所有人对于续期用地无须增加投人开发成本,同时续期用地上有地上物,其地价必然低于同等条件下的新地价。[43]同样还应区分住宅用地和非住宅用地两种情形各别规定,就住宅用地而言,仅象征性支付土地使用费,并可采取逐年交纳的做法;[44]就非住宅用地而言,虽然不实行“招、拍、挂”等竞争性定价方式,但亦应在新土地地价的基础上实行一定折让。
四、建设用地使用权期限届满后地上物的处理规则
依现行相关规则,建设用地使用权期限届满,建设用地使用权人未申请续期,或申请续期未获批准的,国家无偿收回建设用地使用权,无偿取得地上物的所有权。对此规定的质疑已如前述。《土地管理法》修订过程中有意见认为:非住宅国有建设用地使用权人未申请续期或者申请续期未获批准的,无偿收回建设用地使用权,地上建筑物、构筑物及其附属设施的处理,有约定的,按约定处理;没有约定或者约定不明确的,地上建筑物、构筑物及其附属设施一并收回,按照评估价格给予补偿。集体建设用地使用权出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,经双方协商达成一致后续期;协商未达成一致的,由农村集体经济组织收回。地上建筑物、构筑物及其附属设施的处理,有约定的,按约定处理;没有约定或者约定不明确的,地上建筑物、构筑物及其附属设施一并收回,按照评估价格给予补偿。[45]对于此种意见,以下三个问题殊值探讨。
(一)是否充分尊重当事人的意思自治
前述意见认为,建设用地使用权期限届满后地上物的处理,有约定的,按约定处理,充分肯定了私法自治原则的应用,因为即使是国家,在这里也仅是土地所有人,并不当然享有优越于合同相对人的权利。但是,即使脱逸开其公权力身份,土地所有人也是垄断的土地供给者,处于经济上的强势地位,其与建设用地使用权人签订的建设用地使用权设立合同真的能体现当事人的真实意志吗?
从国土资源部(原国家土地局)、国家工商行政管理总局(原国家工商管理局)历次发布的国有建设用地使用权出让合同示范文本均可看出这一问题,虽然示范文本的作用仅在“示范”,但实践中,各地采用的都是上述示范文本[46]或根据示范文本稍作修改后的本地格式文本。1994年国家土地局和国家工商局发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本(GF一94一1001)规定,出让年限届满,土地使用权及地上物由出让人无偿收回;[47]2000年国土资源部、国家工商行政管理局修订发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本(GF一2000一2601)和2008年国土资源部、国家工商行政管理总局根据物权法新修订发布的《国有建设用地使用权出让合同》示范文本(GF一2008一2601)均规定,出让期限届满,土地使用人未申请续期的,地上物由出让人无偿收回。[48]就续期申请因公共利益需要而未获批准的情形,GF -2000一2601规定的是按地上物的残余价值给予相应补偿;[49]GF一2008一2601在前述规定的基础上增加了一个备选项,“地上物由出让人无偿收回。”[50]