执法必须考虑成本
杨涛
据《青年报》4月7日报道，因不服市环保局对其作出的行政处罚，上海青浦高维精细化工厂（以下简称高维厂）一纸诉状将市环保局告上法庭。长宁区人民法院近日作出判决，维持市环保局对高维厂作出的行政处罚决定。环保局在具体行政行为作出前便为调查取证花费了20万元；在高维厂不服处罚提起诉讼后，环保局还特别聘请了本市以及外地的专业检测机构，采用多种技术进行现场勘测；为了保全证据，执法人员24小时保护现场。最后，环保局支付的执法成本居然高达60万。而根据市环境保护条例，市环保局最多只能罚高维厂10万元。这样的执法成本实在太高了。
4月9日有时评作者在《新京报》发表评论认为，“执法成本太高”是一个伪问题，环保局作为一个依靠国家税收来运转的环境保护行政执法部门，它的运转成本由国家财政负担，罚款不是为了让违法者为行政执法部门的执法成本埋单，更不是直接作为行政执法部门执法的“报酬”， 执法部门由此支出的应诉成本不能算到被处罚者头上。
从高维厂作为行政相对人的角度上看，当然，环保局作为行政执法部门是依靠国家税收来运转，而不用罚款来为其执法成本埋单，这样的理解并没有错。但是从环保局行政机关的角度讲，执法却是必须考虑成本，因为，环保局既然是依靠国家税收来运转，纳税人的每一分钱都是来之不易，当然会要求行政机关要节约成本。从这个意义上讲，建设“高效政府”不仅仅是说要行动迅速的高效率的政府，当然也包涵效益最大化的高效益的政府。
让我们从具体语境来评析本案，我们先谈谈具体行政行为作出前为调查取证花费的20万元，环保局是否必须要花费20万元来调查取证，我们不得而知。但按照高效原则，我们希望环保局尽可能节约纳税人的每一个铜板，当然如果是必须付出如此大的代价也无可非议。但在高维厂不服处罚提起诉讼后，环保局特别聘请有关机构来进行现场勘测明显不妥，因为根据有关司法解释的规定：被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。如果是为了确保胜诉，可环保局在具体行政行为作出后进行现场勘测得到的证据并不具证据资格，如此增加执法成本纯属浪费纳税人的钱，岂不是荒唐之举吗？所以，我们在此强调效益、成本意识，就是要求执法机关和人员要加强法律意识、程序意识，真正理解其开支的每一分钱是来源于纳税人的观念，尽可能减少开支。
问题的另一方面是，我们也要提出是否纳税人必须为违法者的违法行为埋单的命题？纳税人纳税所得是为促进公共福利，而为违法者的违法行为与公众期望不符，那么因此而产生的执法成本与诉讼成本是否应当由纳税人来埋单？本案中就涉及为调查取证花费的20万元和执法人员为保全证据而保护现场所花费的成本。笔者认为，这里涉及效益原则与公民权利冲突的问题。为了给予被处罚者正当申辩权和诉讼权，促进行政执法机关依法行政，保护公民、法人或者其他组织合法权益，执法成本的必须有必要付出，这也可以说这也是促进公共福利目的其中一方面。从这个意义上讲，执法成本与诉讼成本应当由纳税人来埋单，执法机关不能转嫁成本。但是，如果违法者为不正当的目的滥诉行为使执法机关增加的执法成本与诉讼成本却不应当由纳税人来埋单，纳税人没有义务为违法者的故意掩饰违法行为的行为埋单，可以考虑由法院判决其承担执法机关为应诉所增加的成本。当然，在实践中界定比较困难，应当从严掌握。
当然，笔者并不是主张所有的执法行为都是必须权衡执法成本。执法首先要考虑法律的正确实施、公共秩序和公共利益的维护、公民权利的保障，在此基础上才是应当尽可能地考虑执法成本，因为执法成本毕竟来自纳税人的纳税，节约成本也是减轻民众的负担，更好地促进公共福利。
通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士
邮编：３４１０００
E－mail:tao1991@163.net
浙江省沿海船舶边防治安管理条例
浙江省人大常委会
浙江省人民代表大会常务委员会公告
第 85 号
《 浙江省沿海船舶边防治安管理条例》 已于2012年11月29 日经浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过， 现予公布， 自2013年1月1日起施行。
浙江省人民代表大会常务委员会
2012年11月29日
浙江省沿海船舶边防治安管理条例
（2012 年11月29日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过）
第一条 为了加强沿海船舶边防治安管理， 维护沿海边防治安秩序， 保护公民生命财产安全， 促进经济社会持续健康发展， 根据有关法律、行政法规的规定， 结合本省实际， 制定本条例。
第二条 本条例适用于本省海域内停泊、航行、作业的各类船舶和沿海地区相关单位、人员的边防治安管理。 军用船舶、公务船舶和国家规定的其他船舶除外。
第三条 省和沿海设区的市、 县（ 市、 区） 人民政府应当加强对沿海船舶边防治安管理工作的领导， 建立健全协调机制， 及时研究解决工作中的重大问题， 并将沿海船舶边防治安管理有关经费列入本级财政预算。
第四条 公安边防部门负责沿海船舶边防治安管理， 依法履行下列职责：（ 一） 对出海船舶以及船舶上的人员实施出海边防证件管理；（ 二） 开展边防巡查；（ 三） 预防、制止、侦查海上违法犯罪活动；（ 四） 法律、法规以及国家规定的其他职责。
未设公安边防部门 的地方， 由 县级以上公安机关及其派出机构负责沿海船舶边防治安管理工作。海洋与渔业、交通运输、海事、海关等部门按照各自职责， 配合做好沿海船舶边防治安管理工作。出海船舶较多的乡 镇（ 街道）、社区、村和企业， 可以根据需要建立边防治安管理群众性组织， 配备协管人员 ， 在当地公安边防部门指导下开展工作。
第五条 沿海设区的市、 县（ 市、 区） 和乡（ 镇） 人民政府应当根据本地实际， 编制并组织实施边防治安管理法制宣传教育计划，增强全社会法治观念。司法行政部门应当将边防治安管理法规纳入法制宣传教育内容； 公安边防部门应当定期开展边防治安管理宣传活动， 普及边防治安管理知识， 及时化解矛盾纠纷。沿海地区相关单位应当对本单位人员定期开展边防治安管理法制宣传教育活动。
第六条 出海船舶应当向船籍港所在地公安边防部门申请办理船舶户 籍注册， 领取《 出海船舶户口 簿》。 从事远洋渔业生产、国际客货运输、国内固定航线客运以及国家规定免予办理的船舶除外。非沿海地区的出 海船舶， 可以向 其作业地的公安边防部门申领《 出海船舶户口簿》。本条例所称船籍港， 是指船舶办理所有权登记的港口。
第七条 年满十六周岁未持有《中华人民共和国海员证》 或者《船员服务簿》 的人员 出 海前， 应当向公安边防部门 申 领《 出海船民证》。客船、渡船上的旅客和出海旅游、 休闲 的游客， 免予办理《 出海船民证》。 经营出海旅游、 休闲的企业和个人， 应当在出海前通过公安边防部门信息系统将游客名单报送所在地公安边防部门。省级以上公安机关、 国 家安全机关、 人民检察院、 人民法院依法要求限制出 海的人员 ， 公安边防部门不予办理《 出 海船民证》；其已申领的《 出海船民证》， 由公安边防部门予以注销、收缴。
第八条 公安边防部门应当 将办理《 出海船舶户口簿》、《 出海船民证》 的依据、 条件、 程序、 期限、 需要提交的材料目录、 申 请书示范文本等，在其办证场所和门户网站上公示， 建立健全网上服务平台， 开展和提供形式多样的便民服务， 并自觉接受社会监督。申请人提交的申请材料齐全、符合发证条件的， 公安边防部门应当当场发证； 需要对申请材料的实质内容进行核实的， 应当自受理之日起三个工作日内完成。《 出海船舶户口簿》、《 出海船民证》的有效期为四年。 证件应当随船携带， 不得涂改、 伪造、 冒 用、 出 租、 出 借； 证件丢失、 因严重损坏不能辨认或者有效期满需要继续持有的， 应当及时向公安边防部门补领或者申请换发。公安边防部门办理《 出海船舶户口 簿》、《 出海船民证》，不得收取费用。
第九条 出海船舶改造的，船舶所有人应当自改造完成之日起十五日内，向公安边防部门办理《出海船舶户口簿》信息变更登记。出海船舶转让、报废、灭失的，船舶所有人应当自转让、报废、灭失之日起十五日内， 向原办证的公安边防部门办理《 出海船舶户口簿》注销手续。
出海船舶出租、出借的，出租人、出借人应当自出租、出借之日起五日内，将有关信息报送公安边防部门。出海船舶上人员 发生变动的，船舶负责人应当在船舶出海前向公安边防部门办理《 出海船舶户口簿》信息变更登记。
第十条 出海船舶进出港口，应当按照以下规定办理进出港边防签证，由公安边防部门登记船舶航线、人数、货物品名、进出港时间等基本情况， 并在《 出海船舶户口簿》上签注：（ 一） 渔业船舶在渔汛期间进出船籍港的，按渔汛每年办理两次进出港边防签证；进出非船籍港的，每航次办理一次性进出港边防签证；（ 二） 客船、 渡船以及由海事部门实行定期签证的非渔业船舶，免予办理进出港边防签证，但应当每年将航线情况报公安边防部门备案；航线有变动的，应当在变动后十五日内备案；（ 三） 其他情形按航次办理进出港边防签证。
第十一条 小型船舶应当在指定位置编刷船名、船号。 船名、船号由沿海县级人民政府确定的部门或者所在地乡（ 镇）人民政府、街道办事处负责编制。公安边防部门应当对小型船舶加强日 常治安管理， 每年开展一次边防治安登记。 海洋与渔业、交通运输、海事等部门应当按照各自 职责， 协作配合做好小型船舶的管理工作。本条例所称小型船舶， 是指船舶主管部门依照有关规定不发相关证件的船长小于五米的交通运输船舶和船长小于十二米从事渔业、养殖、农副业活动的船舶。
第十二条 船舶修造企业和个人应当建立健全出海船舶建造、改造、拆解、修理档案管理制度，在公安边防部门进行治安检查时如实提供相关记录和信息；在开展业务过程中发现可疑情况的，应当及时向公安边防部门报告。船舶修造企业和个人在建造、改造船舶或者修理因碰撞受损的出海船舶前，应当向公安边防部门报告。
第十三条 船舶负责人应当加强对船舶上人员的管理，执行安全生产制度，防范安全事故和治安事件的发生，协助配合公安边防部门及有关部门的执法活动。发生海事、渔事等纠 纷时， 各方当事人应当协商解决，或者及时向有关部门报告，由其依法处理； 任何一方不得非法拦截、强行搭靠、登攀、冲撞他人船舶，不得扣留船舶、财物，不得限制他人人身自由。
第十四条 未经有关部门批准， 出海船舶及其人员不得从事下列行为：
（ 一） 进入、 停靠国家禁止或者限制进入的海域、岛屿以及临时性警戒区域；
（ 二） 搭靠境外船舶；（ 三） 将境外船舶引领到未向其开放的港口、锚地。出海船舶及其人员因不可抗力等原因发生前款第一项、 第二项情形的， 原因消除后应当立即离开， 并在返港后二十四小时内向公安边防部门报告情况， 接受调查。
出海船舶需要搭靠停泊在港口、锚地的境外船舶与之进行贸易等活动的，应当按照规定向公安边防部门办理搭靠、登船手续并接受检查。
第十五条 出海船舶及其人员禁止下列行为：（ 一） 载运限制出海的人员出海；（ 二） 强行收购、兜售、索要、交换渔获物或者其他物品；（ 三） 遮盖、涂改、伪造、冒用船名、船号；（ 四） 无合法齐全手续运输、储存、买卖成品油；（ 五） 非法进入或者组织他人非法进入他国管辖海域；（ 六） 法律、法规禁止的其他行为。
第十六条 公安边防、海洋与渔业、交通运输、海事、海关等部门应当建立信息共享、协作配合工作机制， 并应用船舶导航定位等技术，完善船舶监管系统， 加强船舶动态管理， 提高执法执勤效能。公安边防部门应当加强执法巡查，发现有违反海洋环境、矿产资源保护、渔业捕捞、海域使用、海上交通管理、海关监管等法律、 法规规定行为的，应当予以制止并通报有关部门；有关部门要求执法协助的，应当予以支持。
第十七条 违反本条例规定的行为，法律、行政法规已有法律责任规定的，从其规定。
第十八条 违反本条例规定，有下列第一项、第二项情形之一的，处警告或者二百元以下罚款；有下列第三项至第八项情形之一的，处警告或者二百元以上一千元以下罚款；有下列第九项、第十项情形之一的，处一千元以上五千元以下罚款；有下列第十一项情形的， 处五千元以上一万元以下罚款：
（ 一） 应当申领《 出海船民证》而未申领的；
（ 二） 未随船携带《 出海船舶户口簿》、《 出海船民证》的；
（ 三） 经营出海旅游、休闲的企业和个人未按规定将游客名单报送公安边防部门的；
（ 四） 出海船舶转让、报废、灭失，未向公安边防部门办理《 出海船舶户口簿》注销手续的；
（ 五） 出海船舶出租、出借，未将有关信息报送公安边防部门的；
（ 六） 出海船舶上人员发生变动，未向公安边防部门办理《 出海船舶户口簿》信息变更登记的；
（ 七） 出海船舶进出港口，应当办理进出港边防签证而未办理的；
（ 八） 免予办理进出港边防签证的出海船舶，未将航线及其变动情况报公安边防部门备案的；
（ 九） 应当申领《 出海船舶户口簿》而未申领的；
（ 十） 出海船舶改造，未向公安边防部门办理《出海船舶户口簿》信息变更登记的；
（十一） 船舶修造企业和个人在建造、改造船舶或者修理因碰撞受损的船舶前，未向公安边防部门报告的。
第十九条 违反本条例规定， 有下列第一项情形的， 处一千元以上三千元以下罚款； 有下列第二项至第五项情形之一的， 处三千元以上三万元以下罚款：
（ 一） 因不可抗力等原因进入、停靠国家禁止或者限制进入的海域、岛屿、临时性警戒区域， 或者搭靠境外船舶，未向公安边防部门报告的；
（ 二） 未经批准进入临时性警戒区域，经劝阻拒绝驶离的；
（ 三） 擅自搭靠境外船舶的；
（ 四） 将境外船舶引领到未向其开放的港口、锚地的；
（ 五） 发生海事、渔事纠纷，冲撞他人船舶或者非法扣留他人船舶、财物的。有前款第五项情形， 情节严重的，吊销船舶负责人和直接责任人员的《 出海船民证》。 《 出海船民证》吊销后，六个月内不得重新申领。
第二十条 违反本条例规定，小型船舶未按照规定编刷船名、船号的，责令限期改正；逾期未改正的，处一千元以上五千元以下罚款。
第二十一条 公安边防部门查获无合法齐全手续运输、储存、买卖成品油的，按照国家有关规定予以没收；有违法所得的，没收违法所得。涉嫌走私的，按照国家有关规定移交海关统一处理。
第二十二条 在不控制涉案船舶可能造成证据损毁或者难以取得的情况下，经县级以上公安边防部门主要负责人批准，可以依法扣押涉案船舶实施取证，在取证完成后应当及时解除扣押措施。
第二十三条 对违反本条例的行为，公安边防部门实施行政处罚的具体权限如下：
（ 一） 公安边防总队、公安边防支队、海警支队可以实施本条例规定的行政处罚；
（ 二） 公安边防大队可以实施警告、五千元以下罚款的行政处罚；
（ 三） 公安边防派出所、海警大队可以 实施警告、五百元以下罚款的行政处罚。负责沿海船舶边防治安管理工作的县级以上公安机关及其派出机构，分别按前款第一项、第三项的行政处罚权限实施行政处罚。
第二十四条 公安边防部门及其工作人员有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（ 一） 不依法办理《出海船舶户口簿》、《出海船民证》的；
（ 二） 泄露在边防治安管理工作中知悉的个人信息，侵害当事人合法权益的；
（ 三） 不按照规定将收缴的罚款及没收的违法所得上缴国 库的；
（ 四） 不依法履行法定监督管理职责的；
（ 五） 有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的。
第二十五条 本条例自2013年1月1日起施行。《 浙江省沿海船舶边防治安管理规定》同时废止。
